ASM6_14

Генплан в системе градостроительного законодательства
Ю.В.Раев, Г.С.Юсин

№ 5-6 за 2001 год

портреты мастеров

промышленный дизайн

новые проекты

Электронная версия научно-популярного журнала "Архитектура и строительство Москвы".
Выходит 6 раз в год.

Содержание номера:

Содержание журнала "Архитектура и строительство Москвы" в 2001 году

Авторы номера

Е. Б.Ткач
Комплексное благоустройство города

Генплан опирается на совокупность правовых норм, установленных федеральными и городскими законами. Являясь главным видом документации о градостроительном планировании, он содержит нормоустанавливающие положения:
— цель и задачи градостроительного развития Москвы;
— долгосрочные направления формирования городской среды;
— градостроительное назначение территории, направления и характеристики его изменения;
— первоочередные установки градостроительного развития.

Эти нормоустанавливающие положения определяют перспективы развития города в целом и обязательны для всех субъектов градостроительной деятельности. Поэтому их статус установлен правовым актом высшей юридической силы — Законом города Москвы. Разработка Генплана в органической увязке с требованиями системы градостроительного законодательства особенно актуальна в условиях отказа от методов централизованного директивного управления, повышения самостоятельности и ответственности субъектов градостроительной деятельности, равноправного развития разных форм собственности.

Правовые нормы, содержащие требования к разработке Генплана, можно сгруппировать по критериям уровня их принятия и принадлежности к градостроительному или иному виду законодательства в четыре регламентные оболочки:
— Конституция РФ, федеральные законы по предметам исключительного ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов федерации;
— федеральные градостроительные законы;
— Устав города Москвы, законы города Москвы в смежных отраслях права;
— градостроительные законы города Москвы.

Наиболее важные требования, содержащиеся в федеральных и городских законах и непосредственно повлиявшие на состав, содержание и порядок разработки и принятия Генплана:
— права граждан;
— права юридических лиц;
— предметы ведения Российской Федерации;
— предметы ведения субъектов Российской Федерации (города Москвы);
— обеспечение требований безопасности территории;
— обеспечение требований охраны окружающей среды;
— обеспечение требований охраны памятников истории и культуры;
— обеспечение выполнения городом Москвой функций столицы;
— особый правовой режим регулирования объектов федерального значения;
— полномочия Московской городской Думы;
— полномочия Правительства Москвы;
— полномочия органов местного самоуправления Москвы;
— инвестиционная деятельность;
— бюджетное регулирование;
— государственные комплексные программы;
— система государственных отраслевых кадастров (в том числе градостроительного);
— мониторинг объектов градостроительной деятельности, мониторинг реализации Генплана.

Эти требования являются целевыми установками и ограничениями («выходом») для перспективного градостроительного планирования, одновременно представляя собой исходные условия («вход») для формирования структуры и обоснования процедур разработки и рассмотрения Генплана, градостроительных планов развития территориальных единиц. Конституция РФ устанавливает гражданские права и свободы, достижение которых обеспечивается правовыми нормами, определяемыми федеральными и городскими законами в разных отраслях права. В соответствии с Конституцией РФ Градостроительный кодекс РФ вводит следующие правовые механизмы, направленные на обеспечение гражданских прав и свобод — право граждан на благоприятную среду жизнедеятельности и порядок участия граждан в обсуждении и принятии градостроительных решений. Эти правовые механизмы трансформируются при разработке Генплана в требования, во-первых, общей ориентации Генплана на формирование благоприятной среды жизнедеятельности, а во-вторых, проведения общественного обсуждения проекта Генплана. В свою очередь, данные требования нашли конкретное отражение в виде правовых норм в Законе города Москвы от 10.12.97 г. «О составе, порядке разработки и принятия Генплана развития города Москвы». В преамбуле к закону отмечается, что Генплан служит целям повышения качества городской среды, а в статье 4 предусматривается, что Правительство публикует основные положения проекта Генплана в средствах массовой информации, после чего жители Москвы, районные управы, общественные объединения, юридические лица в течение месяца могут направлять в Правительство Москвы замечания и предложения к проекту. В Генплане на период до 2020 года целевая ориентация градостроительного развития на создание благоприятной среды жизнедеятельности не только зафиксирована, но и обеспечена включением в каждую часть и раздел качественно и количественно выраженных характеристик и требований, конкретизирующих достижение этой цели. На исходных этапах рассмотрения Генплана основные его положения были опубликованы в марте 1999 года в газете «Московская перспектива», организованы городские выставки. Согласно Конституции РФ субъекты федерации осуществляют собственное правовое регулирование за исключением вопросов, отнесенных к предметам исключительного ведения РФ. Так как Конституция РФ не относит градостроительство ни к предметам исключительного ведения РФ, ни к предметам совместного ведения РФ и субъектов федерации, Устав города Москвы включил градостроительное законодательство в предметы ведения города. В Москве осуществляется формирование собственной законодательной базы градостроительства: принято 6 городских законов, 4 проекта находятся на разных стадиях рассмотрения Московской городской Думой, разрабатываются концепции и проекты еще нескольких законов. Одним из первых был принят Закон «О составе, порядке разработки и принятия Генплана развития города Москвы».

В соответствии с федеральным Законом «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в Уставе Москвы разграничены полномочия Московской городской Думы и органов исполнительской власти города, в том числе в области градостроительства. К полномочиям Думы отнесены установление порядка осуществления градостроительной деятельности и утверждение Генплана развития города Москвы. Конкретные нормы по установлению порядка осуществления градостроительной деятельности, включая разработку и утверждение Генплана, устанавливают законы города Москвы о градостроительстве. Так, упомянутый выше Закон о составе, порядке разработки и принятия Генплана определяет, что Правительство Москвы утверждает проект Генплана, а Дума принимает Закон о Генплане развития Москвы. Кроме того, Дума рассматривает не реже одного раза в год доклад о ходе реализации Генплана, а также может принимать решение о его досрочной разработке или досрочной актуализации.

Конституция РФ определяет, что столицей Российской Федерации является город Москва, ее статус устанавливается федеральным законом. Закон РФ о статусе столицы Российской Федерации содержит требования к размещению объектов, обеспечивающих выполнение функций столицы, а также требования по согласованию Генплана в части осуществления этих функций. Закон города Москвы о составе, порядке разработки и принятия Генплана определяет содержание материалов Генплана по этим вопросам, порядок их реализации, мониторинга, актуализации. Специальная часть Генплана, посвященная вопросам выполнения городом столичных функций, представляется на согласование в органы исполнительной власти Российской Федерации.

Подобно рассмотренным примерам можно охарактеризовать взаимосвязи Генплана и норм федерального, городского законодательства по многим аспектам градостроительного развития Москвы. Законодательные требования составляют своего рода «матрицу» для разработки Генплана, которая не является шаблоном для установления перспектив градостроительного развития. Если «входом» для Генплана служат требования федерального и городского законодательства, то «выходом» является совокупность правовых актов, устанавливающих конкретные механизмы осуществления градостроительной политики, прежде всего Закон о Генеральном плане развития города Москвы. Проект Закона состоит из следующих глав:— общие положения, определяющие понятийный аппарат Закона, правовую основу Генплана, целевые ориентиры градостроительного развития, задачи Генплана в обеспечении выполнения Москвой столичных функций, а также в области взаимосвязанного развития Москвы и Московской области;— основные направления градостроительного развития Москвы, характеризующие перспективные задачи и важнейшие средства их решения в области обеспечения безопасности территории, охраны окружающей среды при осуществлении градостроительной деятельности, сохранения и развития территорий природного комплекса, сохранения недвижимых памятников истории и культуры, комплексного развития жилых территорий, формирования общественных центров, зон, реорганизации производственных территорий, комплексного благоустройства территории, развития транспортной и инженерной инфраструктур, а также перспективные задачи градостроительного развития исторического центра, срединного и периферийного поясов Москвы и территорий, расположенных за пределами городской черты;— градостроительное зонирование территории Москвы, устанавливающее типы назначения планировочных районов, основные направления и количественные диапазоны изменения сложившегося назначения территории;— первоочередные задачи по реализации основных направлений градостроительного развития Москвы на период до 2005 года;— особенности градостроительного развития Москвы в части осуществления городом функций столицы РФ;— порядок реализации мониторинга, контроля, актуализации Генплана;— заключительные положения, в том числе введение Закона в действие, переходные положения.

Закон о Генеральном плане развития города Москвы в качестве правовых норм устанавливает:— цель и перспективные задачи градостроительного развития Москвы;— задачи градостроительного развития Москвы в части осуществления городом функций столицы Российской Федерации;— требование установления особых режимов регулирования градостроительной деятельности для обеспечения безопасности территории и охраны окружающей среды;— требование реализации направлений развития жилых территорий в городских программах жилищного строительства (реконструкции), а также установления границ жилых территорий и их планировки в соответствии с градостроительными нормативами и правилами Москвы;— требование реализации направлений развития общественных территорий в городских программах развития социальной инфраструктуры, а также установления границ общественных территорий и их планировки в соответствии с градостроительными нормативами и правилами Москвы;— требование реализации направлений реорганизации производственных территорий в городских программах развития объектов промышленности, инженерной и транспортной инфраструктур, а также установления границ производственных территорий и их планировки в соответствии с градостроительными нормативами и правилами Москвы;— требование установления границ территорий транспортной инфраструктуры в соответствии с законодательством и соответствующего назначению порядка использования территории;— тип функционального, строительного, ландшафтного назначения территорий планировочных районов в соответствии с законодательством города;— требование обязательности градостроительного назначения территорий планировочных районов при разработке градостроительной, проектной документации;— основные изменения функционального, строительного и ландшафтного назначений территории (с указанием количественного диапазона изменений по соответствующим типам назначения);— требование разработки градостроительных мероприятий, обеспечивающих необходимые изменения функциональных, строительных, ландшафтных характеристик в составе градостроительной документации;— первоочередные объекты комплексного градостроительного развития, реорганизации территории; — полномочия Правительства Москвы, районных управ, органов управления ТЕОС по реализации Генплана;— требования к формированию городских программ в области градостроительства;— порядок осуществления мониторинга реализации Генплана;— порядок актуализации Генплана. Установленные законом о Генплане правовые механизмы градостроительного развития Москвы являются основой:— для разработки градостроительных планов развития территорий территориальных единиц города Москвы, проектов планировки, территориальных схем, градостроительных обоснований, городских программ строительства и развития отраслей и объектов городского хозяйства, городских градостроительных программ;— для обоснования детальных характеристик территориальных регламентов на последующих стадиях градостроительного планирования, осуществления мероприятий по приведению использования территории в соответствие с установленным градостроительным назначением; — для формирования предложений по разработке целевых федеральных программ развития Москвы — столицы РФ, предложений по развитию законодательной базы градостроительства и разработке градостроительной документации;— для принятия органами государственной власти Москвы решений по реализации Генплана в пределах установленных для них полномочий. Правоотношения субъектов градостроительства, возникающие при выполнении мероприятий Генплана, должны устанавливаться «специализированными» градостроительными законами города Москвы. В интересах создания «прозрачной» в правовом отношении ситуации для каждого вида градостроительной деятельности необходимо установить некие общепринятые правила или порядок осуществления этих видов деятельности. Наиболее актуально правовое закрепление порядка планирования градостроительного развития территориальных единиц, разработки и реализации градостроительных комплексных программ, разработки и применения градостроительных нормативов и правил, установления линий градостроительного регулирования и территориальных регламентов особого вида, оформления разрешений на строительство и реконструкцию градостроительных объектов, порядка мониторинга реализации Генплана.

Наконец, завершающим этапом в цикле работ по правовому обеспечению Генплана является разработка Закона об актуализации Генплана, опирающегося на результаты реализации программы первоочередных мероприятий, цели и задачи перспективного градостроительного развития и анализ направлений решения сложившихся проблем формирования городской среды.