Разрешительная политика РФ в градостроительной деятельности

О. С. Вершинина, профессор, доктор технических наук
И. В. Захаров, заслуженный строитель России, председатель московского отделения общероссийского общественного фонда "Центр качества в строительстве" Госстроя РФ
В. Р. Вершинин, руководитель юридической консультации строителей ООО ТЕХНОПРОЕКТ- ЮКС

№ 5 за 2003  год

Электронная версия научно-популярного журнала "Архитектура и строительство Москвы".
Выходит 6 раз в год.

Содержание номера:

Главный археолог Москвы:
"Яникогда не разочаровываюсь..."

О.Н.Толкачев, В.Н.Дамурчиев, А.М.Кругляков, В.А.Леонтьев
Кадастровое деление территории Москвы.

И.Н.Сергеев
Царицыно восстановить утраченное. 

Е.М.Михайлов
Третьяковская галерея: история строительства и реконструкции 

А.М.Младковская
Общественный центр  в Куркино.

В.Л.Хайт
Борис Владимирович Палуй.

О.С.Вершинина, И.В.Захаров, В.П.Вершинин
Разрешительная политика РФ в градостроительной деятельности.

Они были первыми.

Н.А.Копылова
Будет ли восстановлен Кузнечный мост.

ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ СТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Ныне действующий Федеральный закон № 128-ФЗ О ЛИЦЕНЗИРОВАНИИ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ст. 13 и подзаконный акт Правительства РФ - ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 21 марта 2002 г. N 174 О ЛИЦЕНЗИРОВАНИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ОБЛАСТИ ПРОЕКТИРОВАНИЯ И СТРОИТЕЛЬСТВА содержат существенные новации относительно порядка аннулирования лицензий. Основное новшество заключается в том, что теперь лицензия может быть аннулирована только решением суда на основании заявления лицензирующего органа, тогда как ранее аннулирование лицензии осуществлял сам такой орган. Что касается приостановления действия лицензии, то эта функция, как и прежде, осталась в компетенции лицензирующего органа.

Статья 13 Закона фактически не содержит никаких указаний на порядок, процедуру действий лицензирующего органа и суда по приостановлению и аннулированию лицензий, в связи с чем возникает целый ряд важных процессуальных вопросов - подведомственность, подсудность, процессуальные сроки, обжалование и т.д. Их разрешение представляется возможным только на основе выяснения правовой природы, юридической сущности приостановления и аннулирования лицензии. Юридический анализ отношений по лицензированию отдельных видов деятельности позволяет сделать вывод о том, что эти отношения, в том числе приостановление действия и аннулирование лицензий, являются административно-правовыми. Из этого основного, базисного вывода логически вытекают все остальные.

Общие основания для приостановления и аннулирования лицензии указаны в ст.13 Закона, но там не совсем четко различаются способы утери лицензией юридической силы. Анализ текста этих пунктов приводит к выводу о том, что, во-первых, аннулирование есть принудительное прекращение лицензии. В результате аннулирования лицензиат помимо своей воли несет неблагоприятные для себя последствия в виде лишения права заниматься данным видом деятельности. Во-вторых, приостановление действия лицензии есть по сути то же ее аннулирование, только временное (на срок не свыше 6 месяцев). Таким образом, приостановление действия и аннулирование лицензии подпадают под определение административно-правовой санкции.

Такая правовая оценка юридической природы приостановления и аннулирования лицензии находит подтверждение в нормах Кодекса РФ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ. Ст. 3.8. "Лишение специального права" гласит:
- Лишение физического лица, совершившего административное правонарушение, ранее предоставленного ему специального права устанавливается за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом в случаях, предусмотренных статьями Особенной части настоящего Кодекса. Лишение специального права назначается судьей.

Думается, приостановление лицензии вполне подпадает под этот вид взыскания. Исходя из этого, приостановление и аннулирование лицензий должно осуществляться в порядке, определенном в Главе 3. АДМИНИСТРАТИВНОЕ НАКАЗАНИЕ КОАП РФ.

Ст. 13 рассматриваемого ФЗ указывает на то, что срок действия лицензии на время приостановления ее действия не продлевается. Приостановление действия лицензии есть вид административного взыскания, примененного за виновное совершение лицензиатом противоправного наказуемого деяния. Следовательно, в данном случае срок действия лицензии продлятся не должен.

Несмотря на то, что Гражданское законодательство в соответствии с Конституцией РФ, находится в исключительном ведении Российской Федерации, отдельные субъекты России нарушают Конституцию, принимая свое законодательство, направленное не только на регулирование порядка лицензирования, своим законодательством вводят дополнительные виды деятельности, подлежащие лицензированию.

Законодательство о лицензировании состоит из гражданских норм (регулирующих понятие лицензирования, общие вопросы о лицензиях, а также устанавливающих виды деятельности, подлежащие лицензированию) и административных норм (регламентирующих, например, порядок взимания лицензионных сборов на территории субъектов). Таким образом, можно так разграничить полномочия "центра" и субъекта. "Центр" (Федеральное законодательство) устанавливает - "какие виды деятельности подлежат лицензированию", а субъекту предоставлена возможность "урегулирования" административной стороны лицензионных отношений, чтобы устранить "коллизию" норм Республиканского и Федерального законодательства. В лицензировании строительной деятельности доминирует жесткая централизация, имеющая жизненно важное значение для частного предпринимателя.

В МЕТОДИЧЕСКИХ УКАЗАНИЯХ ГОССТРОЯ РФ ПО ПОДГОТОВКЕ ДОКУМЕНТОВ, НЕОБХОДИМЫХ ДЛЯ ПОЛУЧЕНИЯ ЛИЦЕНЗИИ ЮРИДИЧЕСКИМИ ЛИЦАМИ НА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ СТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, регламентируются порядок и процедура лицензирования строительной деятельности. Анализ этого документа показывает, что действующая процедура лицензирования строительной деятельности чрезмерно формализована. Необходимо разработать четкие правовые критерии, сводящие к минимуму возможность злоупотреблений государственных должностных лиц, занимающихся ходатайством заявителя.

Целесообразно расширить практику уведомительной регистрации и лицензирования, распространенную ныне в отдельных субъектах Федерации. Ныне действующее право практически не допускает согласования деятельности государственных и общественных органов в процессе лицензирования; лишь в отдельных случаях предусматривает участие общественных объединений в деятельности лицензионного органа, например в сфере архитектурной деятельности. Положение о лицензировании предусматривает единственный случай согласования государственными органами методов осуществления разрешительной политики в сфере архитектурной деятельности: лицензионный орган - Государственный комитет Российской Федерации по жилищной и строительной политике - осуществляет лицензирование совместно с Союзом архитекторов Российской Федерации.
В то же время не разработана процедура принятия согласованных решений государственными и общественными органами, а также механизм разрешения коллизий, что негативно сказывается на действенности правового регулирования.

СЕРТИФИКАЦИЯ И СТАНДАРТИЗАЦИЯ СТРОИТЕЛЬНОЙ ПРОДУКЦИИ И УСЛУГ

Основным правовым нормативным актом, регулирующим отношения, возникающие при:
- разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;
- разработке, принятии, применении и исполнении на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг;
- оценке соответствия -
является недавно вышедший Федеральный закон О ТЕХНИЧЕСКОМ РЕГУЛИРОВАНИИ № 184-ФЗ. Со дня вступления в силу настоящего Федерального закона признаны утратившими силу: Закон Российской Федерации от 10 июня 1993 г. N 5151-1 О сертификации продукции и услуг;    Закон Российской Федерации от 10 июня 1993 г. N 5154-1 О стандартизации.

Необходимость разработки этого закона напрямую связана со стремлением России стать полноправным членом ВТО2. Всемирная торговая организация (ВТО), действующая с начала 1995 года, - преемница Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ). Сегодня ВТО - главная международная организация, в рамках которой обсуждаются и разрабатываются все основные вопросы, связанные с режимом международной торговли товарами и услугами. Правовой комплекс, лежащий в основе ВТО, определяет правовые условия, на основе которых мировая торговля товарами и услугами будет осуществляться в ближайшие годы. Правительства стран - участниц ВТО, взяв на себя жесткие обязательства, одновременно создают для своих экспортеров и импортеров, предпринимателей и потребителей более открытые, универсальные (с точки зрения охвата ими многих стран) и предсказуемые "правила движения" на мировом рынке товаров и услуг. Страны, находящиеся вне системы этих правил, оказываются на периферии мировой торговой системы и не могут участвовать в намеченных на ближайшие годы новых многосторонних переговорах по ее развитию.

Что получит Россия, присоединившись к ВТО?

Сможет ли она реализовать выгоды и преимущества, которые дает этот шаг, или в первую очередь окажется перед лицом связывающих обязательств? Какое значение будет иметь этот шаг для развития экономики страны и ее законодательной базы?

Присоединяясь к ВТО, Россия получает легитимный выход на это правовое пространство и международную правовую защиту, гарантируемую нормами ВТО. Это относится к таким важным положениям, как режим наибольшего благоприятствования и национальный режим для российских товаров и услуг; защита от дискриминационных внутренних налогов, акцизов и таможенных сборов; свобода транзита; защита от дискриминационного применения всей гаммы технических, санитарных и фитосанитарных барьеров; определенная гарантия против произвольного использования других торгово-политических средств, включая квотирование, антидемпинговые и компенсационные меры, и целому ряду других торгово-политических преимуществ, которые в конечном итоге будут содействовать организованному вхождению России в мировое хозяйство, развитию ее внешней торговли, защите российских интересов за рубежом.

Оставаясь за пределами ВТО, Россия рискует оказаться в торгово-политической изоляции. Кроме того, договоренности ВТО в правовом плане выполняют роль многостороннего торгового договора, присоединение к которому существенно снижает потребность в громоздкой системе двусторонних торговых договоров. Членство в этой организации позволит России использовать механизм разрешения споров и конфликтных ситуаций, эффективно действующий в ВТО. Нужда в нем для российских предпринимателей ощутимо возросла в 1990-е годы, когда в ответ на серьезное открытие внутреннего рынка Россия столкнулась с избирательно действующими торговыми барьерами за рубежом (как раз по тем товарам и услугам, которые дают России сравнительное преимущество во внешней торговле) и недобросовестной конкуренцией ряда зарубежных фирм как на внешнем, так и на внутреннем рынках страны.

Членство в ВТО связано с приведением российского законодательства в соответствие с правовыми нормами ВТО. Это касается как федерального законодательства, так и законодательства субъектов Федерации. Можно отметить следующие позитивные направления совершенствования внешнеторгового правового механизма Российской Федерации, связанные с присоединением России к ВТО:
- правовые нормы законодательства РФ станут сопоставимыми с правовыми нормами ВТО, а следовательно, будут соответствовать общепринятой мировой практике, на базе которой осуществляется почти вся мировая торговля;
- законы Российской Федерации в области внешней торговли станут гласными, ясными и стабильными;
- исполнение законов не сможет менять их содержание, поскольку подзаконные акты, ведомственные инструкции будут точно укладываться в содержание законов;
- Россия должна будет регулярно проходить своеобразный международный экзамен на соответствие своего законодательства правовым нормам ВТО.

В данной статье авторами прокомментированы отдельные статьи Закона О техническом регулировании, напрямую касающиеся регулирования градостроительной деятельности. Обратимся прежде всего к некоторым терминам и основным понятиям технического регулирования, изложенным в дефинициях данного Закона (ст. 2, извлечение).

Контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов - проверка выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем требований технических регламентов к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации и принятие мер по результатам проверки.
Международный стандарт - стандарт, принятый международной организацией.
Национальный стандарт - стандарт, утвержденный национальным органом Российской Федерации по стандартизации.
Стандарт - документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг. Стандарт также может содержать требования к терминологии, символике, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения.
Техническое регулирование - правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.
Технический регламент - документ, который принят международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования продукции (в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации);

В соответствии с ГОСТ Р 1.0-92 Государственная система стандартизации Российской Федерации. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Нормативный документ - документ, устанавливающий правила, общие принципы или характеристики, касающиеся различных видов деятельности или их результатов. Термин "Нормативный документ" является родовым, охватывающим такие понятия, как стандарты и иные нормативные документы по стандартизации, нормы, правила, своды правил, регламенты и другие документы, соответствующие основному определению.
Государственный стандарт Российской Федерации (ГОСТ Р) - стандарт, принятый Государственным комитетом Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации (Госстандарт России) или Государственным комитетом Российской Федерации по жилищной и строительной политике (Госстрой России).
Стандарт отрасли - стандарт, принятый государственным органом управления в пределах его компетенции.Под отраслью в настоящем стандарте понимается совокупность субъектов хозяйственной деятельности независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, разрабатывающих и (или) производящих продукцию (выполняющих работы и оказывающих услуги) определенных видов, которые имеют однородное потребительное или функциональное назначение.
Стандарт предприятия - стандарт, утвержденный предприятием.
Стандарт научно-технического, инженерного общества - стандарт, принятый научно-техническим, инженерным обществом или другим общественным объединением.
Международный стандарт - стандарт, принятый международной организацией по стандартизации.
Региональный стандарт - стандарт, принятый региональной организацией по стандартизации.
Межгосударственный стандарт (ГОСТ) - стандарт, принятый Межгосударственным Советом по стандартизации, метрологии и сертификации или Межгосударственной научно-технической комиссией по стандартизации, техническому нормированию и сертификации в строительстве. Межгосударственные стандарты являются стандартами регионального типа.
Национальный стандарт - стандарт, принятый национальным органом по стандартизации.
Комплекс стандартов - совокупность взаимосвязанных стандартов, объединенных общей целевой направленностью и устанавливающих согласованные требования к взаимосвязанным объектам стандартизации.
Регламент - документ, содержащий обязательные правовые нормы и принятый органами власти.
Технический регламент - регламент, который устанавливает характеристики продукции (услуги) или связанные с ней процессы и методы производства. Он может также включать требования к терминологии, символам, упаковыванию, маркированию или этикетированию, либо быть целиком посвящен этим вопросам. Соблюдение технического регламента обязательно.

Таким образом, правовое понятие терминов ФЗ О техническом регулировании : стандарт и технический регламент существенно не отличается от понятия, которое дает Госстандарт.

В строительной области есть свои особенности и трудности. В 1994 году Госстрой России утвердил СНиП 10-01-94 "Система нормативных документов в строительстве. Основные положения", который по своим организационным основам и идеологическим принципам полностью гармонизирован со всеми международными требованиями и учитывает передовой опыт разработки технических норм.

Система нормативных документов в строительстве основные положения СНиП 10-01-94 представляет собой комплекс нормативных документов, которые подразделяют на государственные федеральные документы, документы субъектов Российской Федерации и производственно-отраслевые документы субъектов хозяйственной деятельности. С учетом требований ГОСТ Р 1.0-92 в составе системы разрабатывают следующие документы.
Федеральные нормативные документы:   
- строительные нормы и правила Российской Федерации - СниП;
- государственные стандарты Российской Федерации в области строительства - ГОСТ Р;
- своды правил по проектированию и строительству - СП;
- руководящие документы Системы - РДС.
Нормативные документы субъектов Российской Федерации:   
- территориальные строительные нормы - ТСН.
Производственно-отраслевые нормативные документы:   
- стандарты предприятий (объединений) строительного комплекса и стандарты общественных объединений - СТП и СТО.

В соответствии с п.п. 5.2-5.7. СНиП 10-01-94 Строительные нормы и правила Российской Федерации устанавливают обязательные требования, определяющие цели, которые должны быть достигнуты, и принципы, которыми необходимо руководствоваться в процессе создания строительной продукции. Строительные нормы и правила Российской Федерации устанавливают обязательные требования, определяющие цели, которые должны быть достигнуты, и принципы, которыми необходимо руководствоваться в процессе создания строительной продукции.

Государственные стандарты Российской Федерации в области строительства устанавливают обязательные и рекомендуемые положения, определяющие конкретные параметры и характеристики отдельных частей зданий и сооружений, строительных изделий и материалов и обеспечивающие техническое единство при разработке, производстве и эксплуатации этой продукции.

Своды правил по проектированию и строительству устанавливают рекомендуемые положения в развитие и обеспечение обязательных требований строительных норм, правил и общетехнических стандартов Системы или по отдельным самостоятельным вопросам( не регламентированным обязательными нормами(
Руководящие документы Системы устанавливают обязательные и рекомендуемые организационно-методические процедуры по осуществлению деятельности в области разработки и применения нормативных документов в строительстве( архитектуре( градостроительстве( проектировании и изысканиях(
Территориальные строительные нормы устанавливают обязательные для применения в пределах соответствующих территорий и рекомендуемые положения, учитывающие природно-климатические и социальные особенности, национальные традиции и экономические возможности республик, краев и областей России .
Стандарты предприятий (объединений) устанавливают для применения на данном предприятии или в объединении положения по организации и технологии производства, а также обеспечению качества продукции. При этом, строительные акционерные общества, ассоциации, концерны и другие объединения в соответствии с правами, делегированными им их учредителями, устанавливают в стандартах предприятий (объединений) положения, необходимые для деятельности входящих в объединение производственных организаций и предприятий.

Положения нормативных документов могут быть обязательными, рекомендуемыми или справочными. Обязательные положения устанавливаются на минимально необходимом или максимально допустимом уровне, рекомендуемые - на уровне лучших отечественных и мировых достижений.
К обязательным относят те положения, которые в соответствии с принципами Системы подлежат безусловному соблюдению.
К рекомендуемым - нормы, правила и характеристики, которые могут изменяться в соответствии с конкретными потребностями и возможностями потребителя или условиями производства.

В соответствии со ст.13 ФЗ О техническом регулировании к документам в области стандартизации, используемым на территории Российской Федерации, относятся:
- национальные стандарты;
- правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации;
- применяемые в установленном порядке классификации, общероссийские классификаторы технико - экономической и социальной информации;
- стандарты организаций.

В этом исчерпывающем перечне отсутствуют ТСН. Таким образом, налицо коллизия системы стандартизации в ФЗ О техническом регулировании и Законе и действующем СНиП 10-01-94. В соответствии со ст. 9 Порядок разработки, принятия, изменения и отмены технического регламента (извлечение) разработчиком проекта технического регламента может быть любое лицо. Эта норма настораживает.

Весьма обоснованным является мнение начальника Управления стандартизации, технического нормирования и сертификации Госстроя России В. П. Тишенко о том, что в строительной отрасли в новых условиях представляется целесообразным разработать предложения об определении роли Госстроя России в работе по координации и методическому руководству деятельностью по разработке регламентов в области строительства и эксплуатации объектов, а также последующему сопровождению утвержденных технических регламентов. Кроме требований по безопасности, по мнению Тишенко сохраняется также необходимость установления норм по таким важным для строительства вопросам, как создание условий жизнедеятельности населения, эксплуатационная пригодность и долговечность зданий и сооружений, энергосбережение и многим другим, которые в составе технических регламентов Законом не предусматриваются.

Многие из этих вопросов необходимо будет решать в форме добровольных норм. Закон не запрещает разработку на федеральном уровне добровольных нормативно-технических документов. Нет также прямого запрещения существования территориальных строительных норм в качестве обязательных документов. Между тем представляется, что статьи 73 и 76 Конституции РФ дают субъектам РФ право принятия собственных обязательных нормативных документов. На мой взгляд, целесообразно сохранить в какой-то форме строительные нормы и правила как традиционную для России и известную за рубежом систему нормативных документов по строительству, постепенно создавая законодательную основу СНиП в виде технических регламентов. При этом принимаемые Госстроем России добровольные нормы по ряду вопросов могут быть основой для соответствующих территориальных норм.

Согласно рассматриваемому Закону существующие ныне государственные стандарты переходят в разряд национальных, приобретают добровольный характер и будут утверждаться национальным органом по стандартизации. Национальный орган Российской Федерации по стандартизации сформирует технические комитеты по стандартизации и будет принимать программу разработки стандартов, организовывать их экспертизу, утверждать и издавать их. Определить этот орган (это может быть некоммерческая организация) поручено Правительству Российской Федерации.

Кроме национальных стандартов, в стране будут также разрабатываться для добровольного применения и самостоятельно утверждаться стандарты организаций: коммерческих, общественных, научных, саморегулируемых, а также объединений юридических лиц. Практически единственное ограничение для них - стандарты организаций не должны противоречить техническим регламентам. Технические условия, которые широко применяются в строительстве в качестве нормативных документов, по которым поставляются строительные материалы и изделия, Закон не предусматривает. В качестве первоочередной меры Госстрою России, по мнению Тишенко, следует утвердить совместно с Госстандартом России технический комитет по стандартизации в строительстве на Базе ФГУП "Центр методологии, стандартизации и технического нормирования в строительстве (ФГУП ЦНС)", определив область его деятельности по разработке национальных стандартов под методическим руководством Госстроя России. Затем при подготовке вопроса о назначении национального органа по стандартизации можно рассмотреть и роль Госстроя России в этом органе. Необходимо также рассмотреть вопрос о возможности регулирования применения в строительстве продукции, поставляемой по стандартам организаций.

В соответствии с Законом (пункт 2 ст. 32 и 34) государственный контроль (надзор) осуществляется только за соблюдением требований регламентов в отношении продукции и процессов (производства, эксплуатации и т. д.). При этом в отношении продукции государственный контроль (надзор) осуществляется исключительно на стадии ее обращения и ограничивается практически проверкой наличия документов об обязательном подтверждении соответствия (деклараций или сертификатов). Требования по организации государственного контроля (надзору) в отношении процессов в Законе не определены. В соответствии с пунктом 1 ст. 34 эта деятельность должна осуществляться в порядке, установленном законодательством. Это относится, в частности, к деятельности Госархстройнадзора по контролю за процессами строительства или контролю Госжилинспекцией и другими надзорными органами за процессами эксплуатации построенных объектов. Для обеспечения необходимого государственного контроля (надзора) за строительством и эксплуатацией объектов недвижимости, видимо, потребуется создание специального законодательства, соответствующего установившейся отечественной и зарубежной практике.

В рассматриваемом Законе ст. 2 в определении государственного контроля (надзора) нет отграничения этих понятий. В данной норме они идентичны.
В соответствии с принятой терминологией административного права:
Государственный контроль - проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами (далее также - обязательные требования).
Мероприятие по контролю - совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля, связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований, осуществлением необходимых исследований (испытаний), экспертиз, оформлением результатов проверки и принятием мер по результатам проведения мероприятия по контролю.

Надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти отличается от контроля. Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дастся только с точки зрения законности, но не целесообразности. Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую административно - хозяйственную деятельность поднадзорного органа (должностного лица) не допускается.
Различаются два вида надзора: прокурорский и административный. В настоящей статье рассматривается административный надзор. Административный надзор как способ обеспечения законности и дисциплины представляет собой особый вид государственной деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, направленной на строгое и точное исполнение органами исполнительной власти, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных правил, имеющих особо важное значение для общества и государства.

Соотношение надзора и контроля. Понятие административного надзора, его соотношение с контролем в научных кругах является предметом дискуссии. По мнению одних авторов, административный надзор является разновидностью надведомственного государственного контроля, другие считают, что административный надзор - это самостоятельный вид контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти. Между тем, имеются все основания провести грань между контрольной и надзорной деятельностью, "развести" эти понятия, не отождествлять их, а определить особенности, назначение и место в системе способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.

Административный надзор - это особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемой специальными органами исполнительной власти в отношении организационно неподчиненных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления предписанного порядка и привлечения виновных к административной ответственности4. Сравнение полномочий государственных органов контроля и административного надзора в области строительства (Госстрой России, Госстандарт России, Росземкадастр, Спецстрой России, Госгортехнадзор России, территориальные инспекции архитектурно-строительного надзора ИГАСН) показывает, что весьма трудно отличить контрольные функции от надзорных. Поэтому в законодательстве не всегда четко проводится разграничение между ними. Деятельность органов административного надзора направлена на соблюдение специальных норм, действующих во всех или многих отраслях и сферах управления независимо от ведомственные границ. Цель - обеспечить безопасность граждан, общества, государства, а также надлежащее качество продукции и услуг.

Указом Президента РФ "О государственных надзорных органах" от 12 ноября 1992 г. установлено, что федеральные надзоры России относятся к организационно-правовым формам федеральных органов исполнительной власти. Компетенция федеральных надзоров России, как и других надзорных органов, по предупреждению, пресечению правонарушений, а в определенных случаях и привлечению к ответственности виновных лиц, установлена соответствующими нормативными правовыми актами. Многие надзорные органы наделены полномочиями по разработке и утверждению правил в своей области деятельности.

Автором настоящей работы административный надзор рассматривается как составная часть государственного контроля градостроительной деятельности.

10 ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ И ПЕРЕХОДНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ:
Технические регламенты должны быть приняты в течение семи лет со дня вступления в силу настоящего Федерального закона.     Обязательные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых технические регламенты в указанный срок не были приняты, прекращают действие по его истечении.

Для строительной отрасли такая норма чревата нормативным вакуумом.
Считаем необходимым в подзаконных актах (будущих постановлениях Правительства РФ) внести поправку:
Вместо: Обязательные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых технические регламенты в указанный срок не были приняты, прекращают действие по его истечении.
Необходимо: Обязательные требования к строительной продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, закрепленные нормами СниП, в отношении которых технические регламенты в указанный срок не были приняты, продолжают действовать до разработки технических регламентов.

ВЫВОДЫ

1.Вмешательство государства в область частноправовых отношений влечет за собой прямые или опосредованные ограничения неотъемлемых прав и свобод граждан, прежде всего свободы предпринимательской деятельности.
2.Очевидно, что задача полного государственного невмешательства практически не осуществима, необходимо обосновать целесообразность государственного регулирования, содействующего развитию рыночных отношений и вместе с тем удовлетворяющего социально-приоритетные интересы государственных органов.
3.В будущем законодательстве осуществление разрешительной политики должно быть отнесено к совместному ведению государственных и общественных организаций. Таким образом, нуждается в исследовании проблема расширения компетенции профильных общественных объединений, наделения их отдельными властными полномочиями, принадлежащими ныне государственным органам.

Литература

1.Агапов А. Б. Федеральное административное право России. Юристъ. М., 1999.
2.Коллектив авторов МГЮА. Административное право. М., 2001.
3.Дюмулен И. И. Всемирная торговая организация / И. И. Дюмулен. М., 2003. 271 с. ISBN 5-282-02213-3.
4.Тишенко В. П. Коренные изменения в технормировании, стандартизации, сертификации / Строительная газета. 2003, февраль.