Генплан: взгляд в будущее

Место и роль градостроительного проектирования в градостроительной деятельности: традиции и новации
Олег Артемович Баевский

№ 4 за 2009  год

Электронная версия научно-популярного журнала "Архитектура и строительство Москвы".

Содержание номера:

О. В. Лисичкина
«Город без барьеров»

О.А.Баевский
Место и роль градостроительного проектирования в градостроительной деятельности: традиции и новации

Е.Н.Боровик
Транспортная система как фактор, регламентирующий развитие городской жизнедеятельности

Б.Х.Бухарина
«Громкое эхо друг друга»

П.П.Зуева
Развитие автомобильных дорог в Чикаго и Нью-Йорке в первой трети ХХ века

В.А.Резвин
Измайловский остров

Н.А.Петров-Спиридонов
Зодчество по Авелю

О.В.Авдеева
Архитекторы Российской Империи

 

К концу нынешнего года планируется утверждение законами трех базовых документов, регламентирующих градостроительную деятельность: актуализированного Генерального плана на период до 2025 года, Правил землепользования и застройки, Норм и правил градостроительного проектирования. Вступление в силу этих документов будет означать завершение этапа перехода от ранее действовавшей системы московского градостроительного законодательства к требованиям нового Градостроительного кодекса РФ и конкретизирующего их (применительно к столичной практике) Градостроительного кодекса Москвы.

Новый Градостроительный кодекс РФ был принят в конце 2004 года. Тогда в столице - как субъекте Российской Федерации - действовало порядка полутора десятков законов, регулировавших градостроительную деятельность, и шла подготовка обобщающего их Градостроительного кодекса Москвы. Казалось бы, наличие столь богатого опыта правового регулирования крупнейшего мегаполиса должно было найти свое отражение в нормах федерального законодательства, а, следовательно - облегчить переход к выполнению требований нового Градостроительного кодекса РФ. Однако этого не случилось. Новый Градостроительный кодекс РФ разительно отличался от предшествовавшего, в контексте которого формировалось московское градостроительное законодательство. В его основу положены нормы, характерные для стабильных в социально-экономическом отношении стран, где уже давно остался в прошлом передел земельно-имущественных отношений, сопутствующий ему строительный «бум», сформировалось правосознание населения, которое и является подлинным индикатором «гражданственности» общества. Последнее особенно важно, поскольку связано с принципиальным отличием понятийной системы нового Градостроительного кодекса РФ от той, которая сложилась в практике российской, а по сути - советской градостроительной школы.

В традиционной технологии градостроительного планирования и проектирования «от общего к частному» роль документа и его непосредственная правоприменимость зависели, в первую очередь, от масштаба рассматриваемой территории и связанной с этим детальности утверждаемых решений. В Москве Генеральный план закреплял наиболее агрегированные решения для крупных территорий. Его последовательно детализировали градостроительные планы административных округов и (или) отраслевые и территориальные схемы. Их, в свою очередь, - градостроительные планы районов города, проекты планировки и (или) градостроительные обоснования размещения, реконструкции объектов. Назначение и вытекающее из него разрешенное использование любого участка территории (независимо от его принадлежности) определялось только по завершению всей технологической цепочки.

Градостроительный кодекс РФ распределяет полномочия уровней и ветвей власти, права и обязанности жителей и правообладателей при осуществлении градостроительной деятельности, прежде всего, в зависимости от принадлежности территорий и объектов капитального строительства и предмета принимаемых по отношению к ним решений. В этой связи во всей градостроительной деятельности, то есть деятельности, регулируемой градостроительным законодательством, выделено три основных стадии: градостроительного проектирования, архитектурно-строительного проектирования и строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Сдача объекта в эксплуатацию выводит его из сферы действия градостроительного законодательства.

Стадия градостроительного проектирования - основной этап действий «публичной» власти. Она инициирует подавляющее большинство работ, проверяет и утверждает все документы и всю документацию градостроительного проектирования.

На стадиях архитектурно-строительного проектирования, строительства и реконструкции объектов инициатива принадлежит правообладателям земельных участков и самих объектов.

Заметим, что внутри стадии градостроительного проектирования предусмотренные законодательством виды документов и документации соподчинены не только традиционно «по вертикали» - в зависимости от детальности разработки, но и «по горизонтали» - в зависимости от субъекта права, к которому обращены проектные решения, и предмета принимаемых решений.

Вершину пирамиды, построенной по принципу «уникальности-массовости» выполняемых в столице градостроительных работ, составляют Генеральный план города, Правила землепользования и застройки, Нормы и правила градостроительного проектирования и План реализации Генерального плана. Эти документы разрабатываются в единственном числе. Первые три утверждаются законами города, четвертый - постановлением Правительства Москвы.

Генеральный план - документ территориального планирования Москвы как субъекта Российской Федерации. Его основные задачи - установить назначение и параметры планируемого развития функциональных зон города, то есть спланировать перспективное использование территории, и, что самое важное, установить зоны размещения объектов капитального строительства федерального и регионального значения, то есть тех объектов, размещение которых относится к компетенции органов государственной власти. Речь идет об объектах социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры, жилищном фонде, предоставляемом установленным категориям нуждающихся, иных объектах федеральных городских программ.

Градостроительным кодексом города Москвы в составе Генерального плана предусмотрено также разделение города на территории реорганизации и зон сохранения сложившейся планировки и застройки. В зонах сохранения органы власти могут размещать соответствующие объекты только на резервных участках, выявленных в ходе межевания по фактическому использованию. Именно эти зоны и запланированные в них мероприятия и являются основным предметом договоренности органов власти с жителями и правообладателями на публичных слушаниях по проекту Генерального плана.

Кроме того, в Генеральном плане указываются зоны с установленными иным - не градостроительным - законодательством особыми условиями использования территории.

Таким образом, Генеральный план - документ, адресованный, в первую очередь, органам государственной власти.

Документом градостроительного зонирования, обладающим равной Генплану юридической силой, но адресованным непосредственно правообладателям земельных участков и объектов капитального строительства, являются Правила землепользования и застройки. С учетом Генерального плана и иной действующей документации градостроительного проектирования они разделяют город на территориальные зоны и устанавливают для любого расположенного здесь земельного участка градостроительный регламент, в том числе: перечень разрешенных к строительству или реконструкции объектов и предельные параметры такого строительства, реконструкции. Исключение составляют только земельные участки, находящиеся в пределах особо охраняемых природных территорий, особых экономических зон; участки, занятые поверхностными водами; участки в пределах территорий линейных объектов, территорий общего пользования, территорий объектов культурного наследия.

Границы трех последних видов территорий, как и границы зон с особыми условиями использования, могут пересекать границы территориальных зон, а вот сами территориальные зоны устанавливаются кратно земельным участкам, и наоборот. Это условие позволяет органам исполнительной власти формировать территории,?не подлежащие отчуждению из собственности города, размещать объекты естественных монополий, обеспечивать охрану объектов культурного наследия без внесения изменений в закон города, но при этом обеспечивает учет имущественных прав при разработке градостроительного зонирования и учет градостроительного зонирования при формировании новых земельных участков правообладателей. Добавим к этому право обладателей земельных участков и объектов капитального строительства (за исключением органов власти и государственных организаций) выбирать нужное из перечня основных видов разрешенных объектов без каких-либо согласований, и мы получим систему градостроительного зонирования, принципиально отличную от ранее действовавшей в Москве.

После утверждения Правил землепользования и застройки правообладателю земельного участка для того, чтобы приступить к архитектурно-строительному проектированию, не нужно заказывать разработку или ждать результатов разработки детализирующей Генеральный план документации градостроительного проектирования. Достаточно бесплатно в 30-дневный срок получить градостроительный план земельного участка - справку о том, что разрешено Правилами на данном земельном участке. Наличие градостроительного плана земельного участка позволяет передать разработанный архитектурно-строительный проект на экспертизу. Положительное заключение экспертизы и соответствие проекта градостроительному плану земельного участка позволяют получить разрешение на строительство, соответствие постройки градостроительному плану земельного участка - сдать объект в эксплуатацию. По сути, градостроительный план земельного участка, завершающий цепочку градостроительного проектирования, является ключом ко всей градостроительной деятельности.

Таким образом, появление Правил землепользования и застройки существенно упрощает процедуру получения разрешения на то, «что можно», и существенно усложняет процедуру изменения того, «что можно». Причем, не только для юридических и физических лиц, но и для органов власти и государственных организаций, являющихся правообладателями земельных участков или формирующих земельные участки из состава неразделенных государственных земель для предоставления их на конкурсной основе или для бюджетного строительства.

И Генеральный план, и Правила землепользования и застройки - документы «городского согласия». Но установленный законодательством способ подготовки Генерального плана вполне традиционен: обосновывающие материалы - проектные предложения - согласования и государственная экспертиза проекта - публичные слушания. Для Правил землепользования и застройки предусмотрен комиссионный способ подготовки. Их подготовку ведет специально созданная комиссия, и они не проходят государственную экспертизу. Это различие в способах подготовки подчеркивает тот факт, что Правила возникают не «изнутри» градостроительной деятельности, а на стыке градостроительного и иных видов права. Думаю, что неформально реализовать это условие можно будет еще не скоро.

Для того чтобы воспользоваться возможностями, предоставляемыми Правилами землепользования и застройки, нужно иметь сформированные и прошедшие государственный кадастровый учет земельные участи. Формирование земельных участков обеспечивает документация по планировке, в том числе проекты планировки и проекты межевания территории. С появлением Правил землепользования и застройки эти виды работ (особенно проекты межевания) становятся самыми массовыми. И проекты планировки, и проекты межевания, которые могут разрабатываться как в составе проектов планировки, так и в качестве самостоятельных документов, проходят согласование, публичные слушания и подлежат утверждению Правительством Москвы. Но, опять-таки, имеют разных адресатов.

Правообладателю объекта капитального строительства для формирования земельного участка под этот объект достаточно заказать или инициировать разработку проекта межевания. В проекте межевания, разрабатываемом на территорию не менее квартала или его планировочно обособленной части, с учетом требований градостроительных нормативов, Правил и фактического использования земли будут обозначены границы участков для размещения и эксплуатации всех находящихся здесь зданий и сооружений, территорий общего пользования, а возможно, и выявленные резервные участки. При необходимости будут указаны части территорий, нуждающиеся в установлении публичных сервитутов, и, что не менее важно, - рассчитаны минимальные и максимальные нормативно необходимые размеры земельных участков. Эти расчеты окажутся нужными правообладателю в случае, если площадь земельного участка в установленных проектом межевания границах в силу сложившейся планировочной ситуации окажется меньше минимальной по нормативам. Градостроительное законодательство в этом случае позволяет правообладателю претендовать на отклонение от предельных параметров строительства, реконструкции, установленных Правилами землепользования и застройки.

Органам исполнительной власти для того, чтобы разместить в запланированных Генеральным планом зонах соответствующие объекты капитального строительства, сформировать земельные участки для предоставления их на конкурсной основе, установить границы не подлежащих отчуждению из собственности города территорий общего пользования (улично-дорожная сеть, озелененные территории), необходима разработка проектов планировки с проектами межевания в их составе. Проект планировки - основная документация органов исполнительной власти.

Концентрация функций проектов планировки на установлении границ территорий общего пользования и территорий (земельных участков) размещения объектов капитального строительства федерального, регионального значения позволяет существенно сузить базовый состав этого вида документации, приблизив его к столь популярному в Москве, но не предусмотренному законодательством градостроительному обоснованию размещения объектов. Сложившийся в московской практике стереотип проекта планировки как предельно детального и предельно комплексного вида документации, весьма не простого в разработке и согласовании, в этой связи может рассматриваться только как частный случай расширенного состава базового документа.

Действительно, при наличии Правил землепользования и застройки нет необходимости устанавливать в проекте планировки границы и назначение земельных участков правообладателей, равно как и не нужно обосновывать изменение границ зон с особыми условиями использования территории.

Нормы и правила градостроительного проектирования в городе Москве одинаково обращены к органам власти и правообладателям земельных участков. Для органов власти они устанавливают необходимый состав и условия доступности объектов социальной, инженерной, транспортной инфраструктуры, озелененных территорий общего пользования, размещение которых относится к предмету социальных гарантий при планировании развития и планировке территорий. Для правообладателей - необходимый состав придомовых территорий, учитываемый при межевании и архитектурно-строительном проектировании.

Для разделения установленных Генеральным планом крупных функциональных зон на объекты последующей разработки проектов планировки и проектов межевания московским Градостроительным кодексом предусмотрена разработка территориальных схем.

И, наконец, еще одна новация градостроительного законодательства - утверждение Правительством Москвы Плана реализации Генерального плана. Этот нормативный акт должен заменить множество разрозненных распорядительных документов единым инвестиционно обоснованным перечнем объектов реализации Генерального плана, начиная с разработки территориальных и отраслевых схем и заканчивая объектами строительства и реконструкции. Появление такого единого и единственного перечня объектов, актуализируемого путем внесения изменений в исходное постановление Правительства Москвы по ежегодным результатам мониторинга, создает возможность сделать процедуру реализации Генерального плана «прозрачной» и реально контролируемой.