Реализация конституционных принципов российского федерализма в градостроительном законодательстве Москвы

М.И.Москвин-Тарханов
Сопредседатель Комиссии Московской городской Думы и Правительства Москвы по нормативной базе перспективного развития и градостроительства Москвы

№ 5 за 2005  год

Электронная версия научно-популярного журнала "Архитектура и строительство Москвы".

К.Ю.Ковалевский
"Экспансия" московского стройкомплекса продолжается...

В. Н. Белоусов, вице-президент РААСН
Непрерывное архитектурно-строительное образование - гарантия устойчивого развития среды жизнедеятельности

В. Н. Логвинов, президент Союза московских архитекторов
Из блокнота стамбульского форума

А. М. Младковская
Город: базар архитектур

М.И.Москвин-Тарханов
Реализация конституционных принципов российского федерализма в градостроительном законодательстве Москвы

А. Ф. Сафронкин, Е. А. Сафронкина
За каменными печатями

В. Н. Попов
Уличные парковки и безопасность дорожного движения

В. А. Соловьев
Манежная

Г. В. Есаулов
"Повторять себя так же некорректно, как и повторять другого"

Для города федерального значения Москвы - столицы Российской Федерации, крупнейшего в экономическом отношении субъекта Российской Федерации и самого значительного городского поселения на территории России законодательство в области архитектуры и градостроительства имеет особое, решающее социально-экономическое значение.

Москва - особый город, это финансовый, культурный, политический, исторический центр России. Кроме того, Москва одновременно и субъект РФ, и практически единое городское поселение, полностью окруженное другим субъектом Российской Федерации - Московской областью, и частично экономически интегрированное с нею в единую городскую агломерацию, а также - столица России, т.е. федеральный политический центр, и, наконец, естественный центр северо-востока Евразии - перекресток важнейших геополитических линий Восток-Запад и Север-Юг.

В этой ситуации необходимо отметить, что Москва играет сегодня в России роль большую, чем Париж - во Франции, Токио - в Японии, Брюссель - в Бельгии, Будапешт - в Венгрии или Вена - в Австрии, и наличие других крупнейших городов в России, в частности города федерального значения Санкт-Петербурга, отнюдь не умаляет эту особую роль Москвы.

На протяжении более чем шестнадцати лет в городе действует масштабный, не имеющих себе аналогов строительно-инвестиционный комплекс, представляющий собой финансово-промышленный консорциум, включающий в себя различные хозяйствующие субъекты, работающий на основе как государственной, так и частной собственности на недвижимое имущество и финансируемый из государственных и частных, в том числе иностранных источников.

Как отмечал председатель Госстроя России на научно-практической конференции "15 лет создания системы управления московским инвестиционно-строительным комплексом", состоявшейся 23 апреля 2003

года в строительстве Москвы участвуют многие регионы России, в то время как московский строительно-инвестиционный комплекс работает, в свою очередь на территории многих российских регионов, решая общие для всех государственные задачи, равно как и обеспечивая выполнение столичных функций Москвы. Строительно-инвестиционный комплекс Москвы, несомненно, является одной из наиболее перспективных, динамично развивающихся частей всей строительной отрасли России.

Только в течение 1987 - 2002 гг. было построено порядка 49,5 миллионов квадратных метров жилья, из которых более 20 миллионов квадратных метров были предоставлены москвичам бесплатно в порядке улучшения их жилищных условий. Более 2 миллионов москвичей получили новые квартиры, и свыше 700 тысяч улучшили свои жилищные условия за счет использования освобождающихся комнат в "коммуналках" и отселяемых квартир.

В 2003 - 2004 темпы строительства жилья приблизились к 5 миллионам квадратных метров в год, что позволяет улучшать жилищные условия сотням тысяч москвичей каждый год.

При этом в городе также создан динамически развивающийся первичный рынок коммерческого жилья, который в значительной мере оказывает влияние на вторичный (свободный) рынок, определяя его особенности и тенденции развития.

Многие граждане из регионов приобретают жилье в Москве, становясь москвичами. Значительное количество жилых квартир строится ежегодно по заказу федеральных органов власти, тем самым Москва выполняет в соответствии со статьей 70 Конституции российской Федерации функций столицы Российской Федерации.

За счет средств города, федеральных финансовых ресурсов и, в первую очередь, за счет частных инвестиций в форме капитальных вложений создаются многочисленные офисные, спортивно-оздоровительные, культурно-досуговые центры, другие нежилые объекты.

Развивается транспортная и инженерная инфраструктура, в частности, город замкнул малый контур третьего транспортного кольца, приступил к созданию его большого контура, начал строить новое транспортное кольцо.

Однако решение многих вопросов зачастую упирается в сложное правовое положение объектов собственности в городе Москве, которые должны быть в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации разграничены между федеральными органами власти и городом, как субъектом Российской Федерации, что встречает порой большие, и часто неоправданные для рационального ведения хозяйства, затруднения административно-политического характера.

Так, например, проблема собственности охраны объектов историко-культурного наследия в Москве осложнена судебными тяжбами между органами власти Москвы и России, которые ведутся в Конституционном Суде Российской Федерации и в Арбитражном суде города Москвы.

Значительные проблемы, связанные с разграничением собственности между городом Москвой в соответствии с заложенными в Конституции Российской Федерации, Федеративном договоре, Уставе города Москвы принципами касаются и объектов природного комплекса, и земель, прилегающих к железных дорогам, объектов промышленности и их земель, земель, находящихся в ведении Министерства обороны России и многого другого недвижимого имущества.

Изъяны системы разграничения собственности, совместного управления собственностью и хозяйственного взаимодействия города Москвы и Российской Федерации приводят к большим и неоправданным экономическим и социальным потерям, препятствует масштабному привлечению инвестиций в недвижимость и выполнению столичных функций городом Москвой.

И все это осложняется необходимостью решать в соответствии со статьями 12, 130, 131, 132 и 133 Конституции Российской Федерации вопросы, связанные с развитием местного самоуправления, наделения его собственностью и его хозяйственной деятельностью в районах Москвы.

Именно поэтому законодательство города Москвы, принимаемое как по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов или же по предметам собственного ведения города федерального значения Москвы, играет огромную роль не только на уроне экономики и социальной сферы столичного региона, но имеет всероссийское, общенациональное значение.

Особое значение для Москвы, как крупнейшего в экономическом отношении субъекта Российской Федерации и в тоже время самого значительного городского поселения на территории России, имеет законодательство в области архитектуры и градостроительства.

В городе Москве, как в едином, развивающемся городском сообществе использование земли и недвижимости подчиняется задачам градостроительного развития, и, следовательно, именно законодательство в области градостроительства (в первую очередь, Закон города Москвы о Генеральном плане развития города Москвы и Закон города Москвы об основах градостроительства в Москве), является основополагающим регулятором общественных отношений, вокруг которого строится вся экономика перспективного развития Москвы в активную фазу перехода к новым моделям хозяйствования.

При этом градостроительное законодательство Москвы является частью единой системы права России, с которой она связана в соответствии с нормами и принципами, заложенным конституционным законодателем в Конституцию Российской Федерации и Федеративный договор.

Необходимо отметить, что законодательство в области архитектуры и градостроительства не содержится в перечнях вопросов, отнесенных статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. По смыслу статьи 73 Конституции Российской Федерации законодательство в области архитектуры и градостроительства относится к предметам ведения субъектов Российской Федерации, и субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти по вопросам архитектуры и градостроительства. Субъекты Российской Федерации осуществляют по данным вопроса собственное правовое регулирование в соответствии с частью 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации, и в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации в области архитектуры и градостроительства в соответствии с частью 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

В ранее действовавшем Градостроительном кодексе Российской Федерации от 7 мая 1998 года N 73-ФЗ (утратил силу) федеральный законодатель полностью учел требования Конституции Российской Федерации.

Пунктом 3 статьи 2 данного Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая 1998 года N 73-ФЗ был установлен закрытый перечень вопросов, относящихся к области градостроительной деятельности, по которым нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации должны приводиться в соответствие с федеральными законами. Это вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также вопросы в области природопользования, охраны окружающей среды, особо охраняемых природных территорий, памятников истории и культуры, обеспечения экологической безопасности, предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий.

Но при этом в статье 1 прежнего Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая 1998 года N 73-ФЗ к базовым правовым институтам градостроительства правомерно были отнесены градостроительное планирование развития территорий и поселений, определение видов использования земельных участков, проектирование, строительство и реконструкция объектов недвижимости. При регулировании данных вопросов субъекты Российской Федерации наделены всей полнотой государственной власти, и в случае противоречия соответствующих норм законов субъектов Российской Федерации нормам законов Российской Федерации в соответствии с частью 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации действуют нормы законов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с этим большинство субъектов Российской Федерации создали собственные институты законодательного регулирования в области градостроительной деятельности, способствующие реализации заложенных в Конституции Российской Федерации принципов. Известно, что климатические особенности городов и регионов России (Норильск и Сочи, Астрахань и Петропавловск-Камчатский), их национально-культурные традиции (Татарстан, Тыва, Дагестан, Калининград, Москва, Санкт-Петербург) делают нецелесообразным установление централизованного градостроительного регулирования по целому ряду вопросов.

Однако прежний Градостроительный кодекс Российской Федерации утратил силу в связи с принятием нового Градостроительного кодекса Российской Федерации от 27 декабря 2004 года N 190-ФЗ.

При этом в нарушение требований статьи 73 Конституции Российской Федерации в части 3 статьи 3 нового Градостроительного кодекса Российской Федерации от 27 декабря 2004 года N 190-ФЗ федеральным законодателем было установлено, что законодательное регулирование всех без исключения вопросов в области градостроительной деятельности в соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации.

Это указывает на противоречащую Конституции Российской Федерации попытку изъятия в одностороннем порядке конституционных полномочий у субъектов Российской Федерации.

Учитывая вышеизложенное, на основании части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Московская городская Дума обратилась в Конституционный Суд Российской Федерации с просьбой признать эту попытку федеральной власти противоречащей Конституции России (постановление Московской городской Думы от 13 апреля 2005 года N 82).

Ни в императорской России, ни в России советского периода не существовало регионального законодательства в области градостроительства, и нормативная база формировалась по преимуществу актами союзной и республиканской исполнительной власти.

С 1997 по 2005 гг. была проанализирована сложившаяся практика работы строительно-инвестиционного комплекса в городе Москве и других регионах России и Институтом НИиПИ Генерального плана Москвы, Комитетом по архитектуре города Москвы, Департаментом строительств города Москвы была проделана работа по созданию "с нуля" градостроительного законодательства города Москвы.

Координация работы по разработке и анализу правовых институтов, проверка их на соответствие федеральному законодательству и Конституции Российской Федерации, обеспечение гарантий прав граждан и учет законных интересов местного самоуправления была, в частности, возложена Московской городской Думой и Правительством Москвы на Комиссию Московской городской Думы и Правительства Москвы по нормативной базе перспективного развития и градостроительства города Москвы.

Осуществляя в Московской городской Думе координацию вопросов градостроительства и перспективного развития автор возглавлял вместе с

Главным архитектором города Москвы А.В.Кузьминым названную Комиссию, которая проводила работу по приведению законопроектов, разработанных коллективом сотрудников НИиПИ Генерального плана города Москвы под руководством Г.С.Юсина в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Научно-практическими результатами работы по определению места градостроительного законодательства Москвы в системе российского права с конституционно-правовой точки зрения стало:

- доктринальное изложение правовой концепции о месте градостроительного законодательства Москвы в системе российского

права с точки зрения российского федерализма, поддержанной Московской городской Думой и включенное в виде норм в Устав

города Москвы и Законы города Москвы, отраженное постановлениях и обращениях Московской городской Думы, поправках и

предложениях в Государственную Думу ФС РФ;

- устранение при подготовке законов города Москвы возможных противоречий с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, что способствовало созданию не противоречащей Конституции Российской Федерации системы законодательства города Москвы в области градостроительства, подготовка законов города Москвы к кодификации;

- снятие возможных противоречий с Конституцией Российской Федерацией и новым федеральным законодательством перед утверждением Законом города Москвы Генерального плана города Москвы;

- анализ и внесение предложений по законодательному определению прав и полномочий органов местного самоуправления в градостроительстве Москвы, внесение предложений в Государственную Думу ФС РФ;

- анализ и внесение предложений (многие из которых были поддержаны Московской городской Думой и вошли в виде норм в состав законов города Москвы) по защите прав граждан при принятии градостроительных и связанных со строительством решений в целях обеспечения гарантий конституционных прав и свобод жителей Москвы.
-

Реализуя свои конституционные полномочия в сфере градостроительства, Московская городская Дума с 1997 года по 2005 год приняла целый ряд законов города Москвы, относящихся к градостроительному планированию округов, районов, территорий природного комплекса и историко-культурного значения, устанавливающие принципы территориального зонирования, правила землепользования и застройки, порядок получения разрешения на строительство, состав градостроительного кадастра, гарантии и защиту прав граждан при принятии градостроительных решений, при их отселении, при проведении строительных работ и ряд других.

Все эти законы объединяет рамочный, "скелетный" Закон города Москвы "Об основах градостроительства" от 03 марта 2004 г. N 13, который формирует правовое поле и организует в единую систему градостроительное законодательство Москвы, определяя при этом и направление его систематизации и кодификации.

И завершением первого этапа формирования градостроительного законодательства Москвы стал Закон города Москвы о Генеральном плане города Москвы (основные направления развития), принятый уже 27 апреля 2005 года, то есть уже после вступления в силу нового Градостроительного кодекса Российской Федерации. При его принятии Московская городская Дума и Правительство Москвы сумели преодолеть все разночтения московского и федерального законодательства и избежать конфликта норм, что было подтверждено заключением Прокуратуры города Москвы.

Однако завершением перового этапа формирования градостроительного законодательства Москвы в условиях постоянного развития города неизбежно становиться началом нового этапа этой работы.

В ближайшее время будет подготовлен и вынесен на рассмотрение Московской городской Думы Градостроительный кодекс города Москвы, который соединит в себе нормы ранее принятых московских законов, где будут устранены и приведены в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации все нормы, относящиеся к комплексным правовым институтам градостроительства, по которым осуществляется регулирование как по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также минимализированы, или даже вовсе устранены, противоречия в базовых правовых институтах регулирования градостроительства.

Параллельно с разработкой Градостроительного кодекса Москвы будет проводиться системная работа по подаче поправок и предложения в Государственную думы ФС РФ и Правительство России для доработки ныне действующего Градостроительного кодекса Российской Федерации с учетом большого, и зачастую уникального опыта, наработанного московским строительным комплексом.

Кроме кодификации и приведение московских законов в соответствие с федеральным законодательством, Московской городской Думе и Правительству Москвы предстоит большая работа по созданию комплекса подзаконных актов и выработке комментариев к московскому градостроительного законодательства, а также работа по актуализации Генерального плана города Москвы и созданию нового Закона города Москвы о Генеральном плане, который должен быть принят в 2008 году.

Суммируя все вышеизложенное, можно констатировать, что постоянно развивающаяся законодательная база города имеет под собой мощные конституционные основания, которые обеспечивают единые требования к любым инвесторам, заказчикам, проектировщикам и застройщикам на территории города Москвы.

Точное следование законам города Москвы, знание подзаконных нормативных актов исполнительной власти, практики судебных споров, грамотное юридическое сопровождение, становится обязательны для осуществляющих любой инвестиционный проект, связанный с московской землей и иной недвижимостью.

Фото А.А.Лобанова