Генплан: взгляд в будущее

Об особенностях разработки жилищных программ в мегаполисе
(на примере Москвы)
В. Я. Беккер, А. В. Вороненко, Н. Б. Зюкова, М. Е. Иванов, И. В. Фоменко

№ 6 за 2008  год

Электронная версия научно-популярного журнала "Архитектура и строительство Москвы".

Содержание номера:

С. Б. Ткаченко
Генплан: взгляд в будущее

И. Н. Ильина
Москва: развитие в условиях глобализации

А. Н. Колонтай
Москва и регионы. Опыт градостроительства

А. Г. Меламед, К. Н. Ненарокова
Москва и ближнее Подмосковье: особенности и проблемы

В. Я. Беккер, А. В. Вороненко, Н. Б. Зюкова, М. Е. Иванов, И. В. Фоменко
Об особенностях разработки жилищных программ в мегаполисе (на примере Москвы)

Ю. В. Коротков
Планировка, застройка, транспорт Москвы

Т. И. Тарасова
Fondital: управлять мечтой

Содержание журнала «Архитектура и строительство Москвы» за 2008 год

 

Приоритетной задачей социально-экономической политики столицы является повышение качества жизни населения - улучшение жилищных условий, обеспечение высокого социального, транспортного и иных видов обслуживания. Проект Актуализированного Генерального плана города Москвы определяет основные направления территориально-планировочной организации и функциональное зонирование территории города, содержит перспективную схему размещения функциональных зон, инженерных и транспортных коммуникаций. Вместе с тем, для обеспечения устойчивого развития города наличия только документов территориального планирования недостаточно. Современная система перспективного планирования должна включать в себя документацию и градостроительного планирования, и социально-экономического прогнозирования. Задачей последнего является разработка различных сценариев перспективного развития города, оценка вариантов отраслевого и территориального развития, выявление приоритетов и формулировка целевых параметров.

В последнее время прогноз социально-экономического развития Москвы до 2020 и 2025 года использовался в практике московского градостроительства в качестве «Социально-экономических предпосылок Генплана развития Москвы до 2025 года» и не был составной частью Генплана. Однако в советский период Прогнозы являлись базой для составления и утверждения Концепций развития городов и городских агломераций. На базе Прогнозов разрабатывались программы развития отраслей и территорий. Мониторинг прогнозов позволял научно обосновывать и определять целевые показатели развития городов на перспективу.

Правительством России одобрена Концепция социально-экономического развития страны на период до 2020 года. В Москве аналогом этого документа должна стать Стратегия развития столицы до 2025 года, при разработке которой учтены результаты прогноза социально-экономического развития до 2025 года.

В последние годы в Москве в качестве инструмента бюджетного планирования используется разработка среднесрочных и долгосрочных городских целевых программ. Городская среднесрочная целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс мероприятий, обеспечивающих решение приоритетных социальных, экономических, культурных, экологических и других проблем, развитие отраслей и комплексов городского хозяйства, административно-территориальных единиц (Постановление Правительства Москвы от 17.01.2006 г. N 33-ПП). Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач, и состоит из следующих разделов:

- характеристика проблемы и оценка сложившейся ситуации;
- основные цели программы, их соответствие приоритетам городского развития;
- оценка социальных, экономических и экологических результатов;
- задачи программы;
- перечень мероприятий программы;
- обоснование источников и объемов финансирования программы;
- оценка внешних факторов, влияющих на достижение целей;
- механизм управления программой.

Целевые программы подготавливаются с целью решения определенной проблемы, поэтому помимо обоснования необходимости рассмотрения поставленного вопроса программно-целевым методом, нужен анализ и прогноз социально-экономического развития города с более глубокой проработкой тех вопросов, для решения которых разрабатывается целевая программа.

Город - это взаимосвязанная система, обеспечивающая для населения условия проживания (жилье, инженерия, экология), занятость (места приложения труда), досуг (объекты социальной сферы и потребительского рынка, культура, рекреация), коммуникации и жизнеобеспечение (транспорт, связь, инженерия). Анализ этих составляющих в той или иной форме должен найти свое отражение при характеристике внешних факторов, влияющих на состояние решаемых программой вопросов.

В качестве примера разработки городской программы рассмотрим программу жилищного строительства, так как вопросы обеспечения населения жильем являются смежными: они рассматриваемыми и документами территориального планирования, и документами социально-экономического прогнозирования. Численность населения Москвы сегодня - 10,4 млн. человек, а «дневного» - около 13,3 млн. Демографическое развитие столицы на перспективу определяется суженным типом воспроизводства населения, стабилизацией или небольшим ростом его численности, который обеспечивается миграционным приростом (рис.1).

Четко прослеживается деление города на хорошо обеспеченные центр и запад и менее обеспеченный восток. Другая закономерность - высокая обеспеченность населения жильем в районах, расположенных за пределами МКАД, что связано с наличием там кварталов массового жилищного строительства, меньшей стоимостью жилья, заселением значительной части жилфонда по нормам, превышающим социальные.

Намеченные городскими программами объемы жилищного строительства позволят повысить уровень жилищной обеспеченности населения к 2015 году до 21,4 м2/чел. Для достижения здесь среднеевропейского уровня (30 м2/чел.) общая площадь жилищного фонда в Москве должна составить не менее 340 млн. м2. Существующая планировочная структура города позволяет оптимально разместить порядка 286 млн. м2 к 2025 году и достичь при прогнозируемой численности населения 11,2-12 млн. уровня 25 м2/чел.

Особенностью развития Москвы является взаимосвязанность ее социально-экономических процессов с Московской областью и взаимозависимость в решении градостроительных проблем, в том числе жилищной. В настоящее время около 30% москвичей имеют так называемое «второе жилье» на территории области. По экспертным оценкам, им принадлежит 60-100 млн. м2 жилья в Московской области. Соответственно, с учетом существующего в столице жилищного фонда обеспеченность москвичей жильем составляет 25-29 м2/чел.

Анализ емкости территории под жилищное строительство показал, что в Московской области может быть размещено до 250 млн. м2. Учитывая рост доходов москвичей и динамику их расходов на покупку недвижимости, к 2010 году жилфонд на территории Московской области, принадлежащий жителям столицы, может возрасти до 100-120 млн. м2, соответственно средняя жилищная обеспеченность составит 33-35 м2/чел. Однако за этой высокой цифрой скрывается значительная дифференциация: около 4% москвичей признаны нуждающимися в улучшении жилищных условий. Количество очередников за 2000-2005 годы возросло с 183 до 197 тыс. семей. Однако с 2006 года наметилась иная тенденция, в результате которой число очередников в 2007 году снизилось до 162 тыс. семей, что связано с изменениями в законодательстве в части норм постановки на учет, а также со стабильным ростом объемов жилья, направляемого на социальные нужды (рис.3).

На обеспечение городских жилищных программ ежегодно направляется до 40% жилья в новостройках. Реализация этих программ осуществляется в основном за счет бюджета Москвы и привлекаемых средств населения. Механизмы, обеспечивающие приток средств населения в жилищное строительство, включают ипотеку (в том числе социальную), строительно-сберегательные кассы, жилищно-строительные кооперативы и предоставление субсидий. Коммерческое жилищное строительство предусматривает участие города в распределении построенного жилья, что позволяет городу получать долю в натуральном или денежном выражении. Большая часть такого жилья выкупается на ранних стадиях строительства, в том числе оптовиками (по сути - это вложение инвестиций).

По данным информационно-аналитического журнала R-way, средний уровень цен на жилье превысил 6 тыс. $ за 1 м2. Среднедушевой доход москвича за 2007 год составил 33,3 тыс. руб./мес. (примерно 1,3 тыс.$), при этом доля москвичей, имеющих более5 низкие доходы, достигла 60%. Коэффициент доступности жилья (отношение стоимости квартиры к доходу семьи, направляемому на приобретение жилья со средней стоимостью м2 4,3 тыс. $ на конец 2007 года) составил 16 лет (рис.5). В странах Западной Европы значения указанного коэффициента не превышают 8 лет. Таким образом, для значительной части населения (рис.6), нуждающегося в улучшении жилищных условий, приобретение коммерческого жилья без использования механизмов государственной поддержки невозможно.

Проведение социально ориентированной жилищной политики в Москве осуществляется через реализацию системы градостроительных программ, предусматривающих реорганизацию существующей застройки, в том числе программы: реконструкции пятиэтажного и ветхого фонда первого этапа индустриального домостроения; капитального ремонта, модернизации, реконструкции и реновации зданий, сооружений; сноса ветхого и аварийного жилья в центре; реорганизации производственных территорий и так далее.

По Программе реконструкции пятиэтажного фонда до 2010 года предполагалось снести 6,3 млн. м2 домов первого этапа индустриального домостроения. На начало 2008 года снесено 57,2% от запланированного, остаток сноса - 2,7 млн. м2. Реализация указанной программы предусматривает использование смешанного механизма финансирования (средства бюджета города и инвесторов).

Переселение в соответствии с действующей нормативной базой города осуществляется в пределах района проживания со средним коэффициентом 1,5-1,7. Для получения коммерческого эффекта (с учетом переселения жителей) необходимо, чтобы строительство превышало снос в 4-5 раз, однако на практике этот коэффициент составляет 2-2,5. Поэтому за счет бюджета города финансируется строительство не только объектов городской инфраструктуры, но и домов для переселения.

По Программе реновации предполагается снос, реконструкция и капитальный ремонт пятиэтажных домов второго и третьего этапов индустриального домостроения. Механизмы реализации этой Программы несколько иные, кварталы с разработанной документацией по планировке территории выставляются на конкурс, победитель которого осуществляет реорганизацию застройки за счет собственных средств. Однако проблемы, связанные с подбором участков для переселения жителей сносимых домов и обеспечением объектами инфраструктуры, аналогичны проблемам Программы реконструкции пятиэтажного фонда.

В последние годы меняется существовавшая в Москве тенденция сокращения численности населения и жилищного фонда в центре. Новостройки здесь стимулировали рост населения и «оживили» центральную часть в нерабочее время. Однако поиск свободных участков для строительства потребовал реконструкции существующей жилой застройки. При этом реализация Программы сноса аварийных и ветхих домов центральной части города столкнулась не только с проблемами обновления инженерной инфраструктуры, поиском решений по организации проезда и парковки машин, но и с проблемами согласования проектов с жителями, вовлеченными в процессы уплотнения застройки или переселения.

Анализ действующих в городе жилищных программ показал, что их реализация осложняется наличием ряда проблем, в том числе:

- недостаточностью площади жилищного фонда, предоставляемого очередникам, для существенного сокращения очереди;
- отставанием темпов строительства жилья для переселения от плановых заданий;
- дефицитом свободных от обременений земельных участков для строительства жилья и объектов городской инфраструктуры;
- ограниченностью бюджетного финансирования строительства объектов городской инфраструктуры в целях обеспечения комплексности жилой застройки.

Для повышения эффективности жилищной политики и жилищного строительства в 2005 году была разработана «Среднесрочная программа жилищного строительства в городе Москве на период 2006-2008 гг. и задания до 2010 г.», утвержденная Постановлением Правительства Москвы от 18 апреля 2006 г. N 268-ПП «О Среднесрочной программе жилищного строительства в городе Москве на период 2006-2008 гг. и заданиях до 2010 г. в целях реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России». Основной целью программы является координация деятельности органов исполнительной власти города в области реализации жилищной политики и жилищного строительства, направленной на исполнение городских социальных задач.

Программа нацелена на повышение уровня жилищной обеспеченности населения, формирование комфортной городской среды, предусматривающей ликвидацию отставания в сооружении объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры. Мероприятиями Программы предусмотрено решение следующих задач:

- завершение к 2010 году комплексной реконструкции кварталов массовой пятиэтажной жилой застройки первого периода индустриального домостроения;
- строительство жилья для предоставления очередникам в социальный найм и в собственность с рассрочкой платежа, с использованием безвозмездных субсидий и социальной ипотеки;
- строительство жилья для предоставления молодым семьям (они должны иметь жилье ниже нормы предоставления) в собственность по себестоимости с рассрочкой платежа, с использованием безвозмездных субсидий и механизма социальной ипотеки;
- увеличение объемов субсидий, предоставляемых гражданам, признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий;
- нормативное обеспечение жилой застройки объектами социальной, транспортной и инженерной инфраструктуры;
- обеспечение благоприятных организационно-правовых условий для развития рынка жилья, в том числе ипотечного жилищного кредитования.

В соответствии с Программой в Москве за 2006-2010 годы планируется построить 23-27,3 млн. м2 жилья, обеспеченного городской инфраструктурой и финансированием из различных источников, в том числе:

- 48% - на территориях, включенных в Программу реконструкции пятиэтажного и ветхого фонда первого этапа индустриального домостроения и Программу капитального ремонта, модернизации, реконструкции и реновации зданий, сооружений;

- 15% - на участках выводимых производственных объектов и зон, воинских частей;
- 14% - в районах массовой жилой застройки;
- 23% - на участках завершения застройки, изменения функционального назначения (рис.7).

Минимальный вариант Программы (23 млн. м2) предусматривает жилищное строительство, обеспеченное объектами городской инфраструктуры в соответствии с ранее принятым решениям органов власти города Москвы, максимальный (27,3 млн. м2) - с учетом дополнительных предложений. Общие объемы жилищного строительства, установленные целевыми показателями Программы, соответствуют максимальному варианту.

Разработка Программы включала оценку затрат на реализацию мероприятий по развитию городской инфраструктуры, необходимых для осуществления различных объемов жилищного строительства, прогноз возможностей финансового развития городской инфраструктуры за счет бюджетных средств, а также из других источников. В результате были установлены предельные объемы жилищного строительства по Программе (27,3 млн. м2), соответствующие прогнозу финансовых возможностей обеспечения указанных объемов необходимыми объектами городской инфраструктуры (рис.8).

Для реализации Программы городом предусматриваются специальные мероприятия, включающие:

- изменение структуры расходов бюджета города, увеличение доли и объемов бюджетных средств, направляемых на финансирование строительства объектов городской инфраструктуры, прежде всего инженерной и транспортной;

- привлечение внебюджетных средств к финансированию строительства объектов городской инфраструктуры;

- использование средств федерального бюджета, предусмотренных целевой федеральной программой «Жилище» в соответствии с приоритетным национальным проектом «Доступное и комфортное жилье - гражданам России».

Проведенный при подготовке Программы анализ обеспеченности объектами городской инфраструктуры показал: средняя обеспеченность общеобразовательными школами в Москве составляла 89% от расчетной потребности, при этом западный сектор города и Зеленоградский административный округ характеризуются наиболее высокими цифрами. Программой предлагается строительство в объеме 70 тыс. мест, что позволит увеличить среднюю обеспеченность к 2010 году до 97%.

Наиболее проблемная ситуация сложилась с обеспеченностью населения детскими дошкольными учреждениями - она составляет 50% от необходимого. До 2010 года планируется строительство 14 тыс. мест и повышение уровня обеспеченности до 63%.

Имеющаяся обеспеченность объектами культуры местного уровня обслуживания чрезвычайно низка (22%). Программой до 2010 года предусматривается строительство таких объектов площадью 497 тыс. м2, что повысит указанный показатель до 35%.

Обеспеченность крытыми спортивными сооружениями составляет лишь 13% от потребности. К 2010 году намечено строительство 328 тыс. м2 спортивных объектов. Однако и при этом от необходимого город будет иметь только 25%.

Местный уровень обслуживания населения в сфере потребительского рынка и услуг включает объекты торговли, общественного питания, бытового обслуживания повседневного и периодического спроса. Сегодня обеспеченность такими объектами - около 90%. В результате ввода новых площадей до 2010 года мы получим необходимый нормативный уровень.

Анализ инженерно-технических ресурсов для развития жилищного и других видов строительства в городе позволил выявить территории, расположенные в «ареалах дефицита источников». Для ликвидации дефицита Программой предложены дополнительные мероприятия по обеспечению комплексности застройки, определена очередность строительства жилья, согласующаяся с возможностями Москвы.

Водоснабжение. Здесь предусмотрены мероприятия по улучшению качества питьевой воды за счет проведения реконструкции водопроводных станций, строительства новых и обновления ветхих сетей. Мероприятия позволят провести ресурсосберегающую политику и сократить к 2010 году удельное водопотребление в жилом секторе до 300 л./сут. на 1 жителя.

Канализация. Намечены мероприятия по совершенствованию технологий очистки сточных вод за счет проведения реконструкции станций аэрации, развития и реконструкции системы транспортировки стоков, строительства новых канализационно-насосных станций районного и городского значения. При условии форсирования темпов реализации утвержденных программ, обеспеченность перспективных объемов жилищного и других видов строительства системой канализации составит 50-60%. Поэтому в развитие дополнение к ранее утвержденным документам в Программе предлагается новый перечень мероприятий.

Энергосистемы. Предусматривается повышение их эффективности за счет совместного производства тепловой и электрической энергии; внедрения генерирующих мощностей на основе строительства газотурбинных установок средней и малой мощности; развития децентрализованных систем на базе независимых источников; снижения себестоимости производства тепловой и электрической энергии; внедрения природоохранных мероприятий.

Газоснабжение. Мероприятия Программы в этой области направлены на повышение надежности городской системы газоснабжения, замену и реконструкцию газопроводов.

Строительство и реконструкция объектов телефонизации. Намечено обеспечить населения всеми средствами телефонной связи и достичь возможности установки телефонов в течение месяца со дня подачи заявки.

Транспортная ситуация. В Программу включены мероприятия, предусмотренные действующими распорядительными документами, направленные на развитие улично-дорожной сети (УДС), систем скоростного внеуличного транспорта (СВТ) и наземного пассажирского транспорта (НПТ), строительство гаражно-стояночных объектов. В связи с тем, что анализ действующих городских программ развития транспорта выявил их недостаточность для обеспечения объемов жилищного и прочих видов строительства, намечаемого в Москве, Программой предусмотрен еще целый комплекс дополнительных мероприятий, которые позволят обеспечить повышение качества транспортного обслуживания существующей и проектируемой застройки. Так, совершенствование УДС предполагает дальнейшее развитие радиально-кольцевой структуры магистралей с приоритетом развития кольцевых направлений, что позволит максимально сократить пробеги транспорта и перехватить потоки на подходе к центру города. На 1 января 2006 года протяженность УДС составила 4671 км при плотности 4,35 км/км2, протяженность магистральной УДС - 1305 км/км2 при плотности 1,21 км/км2, что в 1,8 раз ниже нормативной. Обеспечивая 70% объема движения в городе, сеть работает на пределе пропускной способности или исчерпала ее. В результате реализации рассматриваемой Программы транспортная ситуация в городе улучшится до оценки «удовлетворительно». Однако в центре кардинальных изменений не предвидится. Организационно-экономическими мероприятиями Программы предусматривается поиск дополнительных (внебюджетных) источников финансирования дорожного строительства.

В настоящее время удельный вес СВТ в системе пассажирского транспорта Москвы составляет 55%. При этом главная роль принадлежит метрополитену (46%). Девять из двенадцати линий метрополитена перегружены в 1,3 раза, дефицит протяженности линий составляет 90 км. Наиболее сложные условия наблюдаются в Северном, Восточном, Южном, Западном и Северо-Западном административных округах. Численность населения, не охваченного метрополитеном, достигает 2,4 млн. человек. Развитие СВТ предусматривает увеличение протяженности линий до 330 км за счет строительства наземного легкого метро и совершенствования системы пассажирского железнодорожного транспорта.

Маршрутная сеть НПТ ориентирована на подвоз пассажиров из микрорайонов к станциям СВТ, обеспечение межрайонных транспортных связей между местами проживания населения и промышленными зонами, объектами торговли и социальной инфраструктуры. Показатели качества транспортного обслуживания пассажиров в ряде районов в утренний час «пик» превышают нормативы в 1,5-1,7 раза. Для улучшения транспортного обслуживания населения к 2010 году предусмотрено развитие материально-технической базы НПТ, обеспечение приоритетности движения общественного пассажирского транспорта по УДС.

Существующая средняя обеспеченность местами организованного хранения автомобилей (гаражно-стояночными объектами) составляет около 38%, поэтому дворовые территории и местные проезды используются жителями в качестве стоянок. Обеспеченность гаражными местами остается одной из наиболее острых проблем формирования комплексной застройки, поскольку строительство домов по городскому заказу для выполнения жилищных программ в целях снижения их себестоимости осуществляется без подземных гаражей. Подобная практика способствует увеличению дефицита гаражей и провоцирует размещение на придомовых участках несанкционированных открытых стоянок и гаражей-ракушек. Программой предусмотрено повышение обеспеченности гаражами до 47%, строительство общественных стоянок и парковок, многоэтажных гаражей-отстойников возле станций метрополитена, освобождение от автомобилей дворовых территорий.

Программой определены предельные объемы жилищного строительства в Москве и их распределение по территории города (табл. 2). Максимальные объемы нового жилья разместятся в ЗАО, ЮЗАО и САО; основными ресурсами для строительства станут кварталы пятиэтажного жилищного фонда.

Постановлением Правительства Москвы об утверждении Среднесрочной программы предусмотрено проведение мониторинга с целью информационного обеспечения и контроля хода исполнения Программы, актуализации целевых показателей мероприятий. Мониторинг проводится на основании информации о реализации жилищного и других видов строительства, годовой отчетности Департаментов и Комитетов Правительства Москвы, Мосгоркомстата и других организаций.

Итоги мониторинга реализации Программы за 2006-2007 годы показали, что число москвичей, улучшивших жилищные условия, сохранилось на уровне прошлых лет, несмотря на ужесточение условий постановки граждан на учет. Объемы жилищного строительства, а также возведения детских образовательных учреждений (по итогам разработки Среднесрочной программы принято решение о строительстве 100 детских садов в год для ликвидации дефицита) и потребительского рынка превышают плановые показатели. Практически выполнены планы по переселению граждан из 5-этажных домов сносимых серий.

Отстают от плановых показателей фактические объемы сноса 5-этажного жилого фонда, строительства объектов здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, транспортной и инженерной инфраструктуры, обеспечение жильем молодых семей (рис.9).


Основными причинами невыполнения мероприятий являются: дефицит территорий для размещения жилья и объектов инфраструктуры, низкая инвестиционная привлекательность строительства объектов городской инфраструктуры, сложность выполнения жителями своих финансовых обязательств по договорам на приобретение жилья, нежелание молодых семей переселяться в квартиры, строящиеся на территории Московской области. Кроме того, до настоящего времени не определены оптимальные пропорции коммерческого и бюджетного жилищного строительства.

Проведение работ по мониторингу выявило ряд проблемных вопросов, связанных с реализацией жилищной и градостроительной политики города, не имеющих соответствующего отражения в Программе. В первую очередь сказанное относится к некоторым категориям жилищного фонда, определенным Жилищным Кодексом РФ, в том числе к фондам для вынужденных переселенцев и беженцев, а также социального использования для бесплатного предоставления малоимущим гражданам. В Москве пока не сформирована нормативная база, регламентирующая создание, развитие и структуру социального жилищного фонда, принадлежащего городу и не подлежащего приватизации, не определены его характеристики, ареалы размещения, ориентировочные объемы и так далее.

Нерешенными остаются вопросы, связанные с отведением территорий для жилищного строительства по программе «Молодой семье - доступное жилье», поскольку при «компактном» размещении молодых семей резко увеличивается потребность в детских дошкольных и школьных учреждениях, а при «точечном» сложно решаются организационно-финансовые проблемы взаимодействия с инвестором.

Проблемы комплексности застройки при реконструкции сложившейся жилой среды тоже решены не в полной мере. Так, не разработаны механизмы привлечения инвесторов для строительства объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры не в форме обременений, а в виде коммерчески привлекательных объектов.

В городе пока отсутствует четкая концепция реконструкции существующей застройки, в том числе исторической и 9-12-этажной первых периодов индустриального домостроения. Между тем, реконструкция центральных районов зачастую приводит к утрате исторически сложившейся городской среды. Даже при сносе пятиэтажных домов с трудом решаются вопросы поиска участков не только для строительства жилья для переселения, но и для размещения объектов городской инфраструктуры. Поэтому при сносе и расселении 9-12-этажных домов город неизбежно «выплеснется» за рамки существующих границ, а в настоящее время Москва не имеет не только резервных территорий, но и официальной пригородной зоны.

Поиск участков для размещения жилищного строительства, обеспеченного объектами городской инфраструктуры, приводит к необходимости взаимодействия Москвы и Московской области, что является одной из самых сложных современных проблем. Вопросы проведения согласованной градостроительной политики развития пригородной зоны Москвы, направленной на формирование общих для города и области систем инфраструктуры, диктуют необходимость их решения на федеральном уровне, в том числе и с помощью внесения необходимых изменений в действующую нормативную базу.

Результаты мониторинга выявили также необходимость актуализации действующей Программы на новый срок и решения ряда вопросов, не отраженных в ныне действующей Программе. В настоящее время по заказу Департамента экономической политики и развития города Москвы разрабатывается Среднесрочная программа жилищного строительства на 2009-2011 годы и задания до 2015 года.

В составе Актуализированной Программы определены новые целевые установки проведения жилищной политики до 2015 года на основании разработанных в настоящее время документов - Прогноза социально-экономического развития горда Москвы до 2012 года (Постановление Правительства Москвы от 22 июля 2008 года), итогов выполнения городских жилищных программ (Постановление Правительства Москвы от 26 августа 2008 года), проекта Актуализированного Генерального плана развития города Москвы на период до 2025 года, проекта Стратегии развития Москвы до 2025 года. В соответствии с названными документами подготовлены сценарии - оптимистический и пессимистический. Оптимистический предусматривает:

- ежегодное выделение не менее 2,7 млн. м2 площади жилых помещений (54% объема жилищного строительства в Москве) на выполнение городских жилищных программ;

- до конца 2012 года полное обеспечение молодых семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий;

- до конца 2013 года полное обеспечение граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, принятых на учет до 1 марта 2005 года;

- до 2014 года сокращение срока ожидания предоставления жилья для граждан, поставленных принятых на учет для улучшения жилищных условий после 1 марта 2005 года;

- до 2015 года сокращение в два раза количества квартир коммунального заселения.

По пессимистическому сценарию площадь жилья, направляемого на выполнение городских программ, с 2012 года сократится до 2 млн. м2 в год, прочие целевые установки будут достигнуты на год позже.

Как указывалось, разработка любой программы на перспективу, в том числе Среднесрочной программы жилищного строительства, должна опираться на долгосрочные прогнозы социально-экономического развития Москвы. К таким документам следует отнести «Прогноз социально-экономического развития Москвы до 2025 года» и разрабатываемую в настоящее время «Стратегию развития Москвы на период до 2025 года».

При разработке долгосрочных прогнозов были рассмотрены три варианта социально-экономического развития города: инерционный, целевой и реалистический (табл. 3).

Инерционный вариант развития предполагает инерционный путь развития экономики на основе существующих тенденций, характеризуется ростом социального расслоения, ухудшением экологической ситуации в городе и возрастанием численности населения Москвы за счет миграционного прироста до 14 млн. человек. Интенсивное жилищное строительство в существующей черте столицы будет сопровождаться увеличением плотности застройки, что повлияет на качество городской среды, усугубит проблемы транспортной доступности. Территориальные ресурсы для строительства жилья будут практически исчерпаны, общий объем жилищного фонда составит 300 млн. м2 при обеспеченности в 21,4 м2/чел.

Инерционный вариант усиливает в перспективе все диспропорции и проблемы, накопившиеся к настоящему времени, в том числе резкое несоответствие пространственного потенциала города предполагаемым нагрузкам на его территорию и инфраструктуру.

Целевой вариант основан на инновационном пути развития и интенсификации наметившихся процессов расселения. Он характеризуется улучшением качества жизни населения путем социально ориентированной инновационной экономики и оптимизации городской среды за счет расселения части населения Москвы на территории области и обеспечения его равными или более высокими условиями проживания, чем в столице. Прогнозируемая численность населения Москвы в существующих границах к 2025 году составит 8,6 млн. человек, что будет достигнуто через активное развитие процессов субурбанизации и расселения части жителей Москвы (в том числе мигрантов) на территории Московской области. Таким образом плотность населения к 2025 году составит 79,6 чел./га и приблизится к показателям крупных европейских городов. Данный вариант ликвидирует сложившиеся диспропорции баланса земельных ресурсов, в том числе по площади общественной застройки, городской рекреации улично-дорожной сети (табл. 4).

По целевому варианту жилищный фонд в городе составит 260 млн. м2, в области для москвичей будет построено 100 млн. м2 жилья, обеспеченного объектами городской инфраструктуры и местами приложения труда. Жилищная обеспеченность в административных границах города возрастет до 30 м2/чел. С учетом москвичей, постоянно проживающих в Московской области, и общего жилищного фонда москвичей в Москве и области, включая и ранее построенное жилье на дачных участках (420 млн. м2), жилищная обеспеченность достигнет 35-40 м2/чел.

Целевой вариант представляется наиболее оптимальным для перспективного развития города и его жителей на основе формирования единой системы расселения Московского региона и повышения сбалансированности территориальных ресурсов.

Реалистический вариант, являясь переходным к целевому, основан на оптимизации развития города в существующих границах. Согласно ему, ожидается увеличение рождаемости и средней продолжительности жизни, сокращение миграционного прироста. Население города возрастет к 2025 году до 11,2-12 млн. чел. за счет более умеренного, чем при инерционном варианте, миграционного прироста. Жилищный фонд к 2025 году составит 280 млн. м2, обеспеченность жильем - 25 м2/чел.

Реализация данного варианта потребует новых управленческих решений по реструктуризации экономики, направленной на повышение устойчивости экономического роста и интенсификацию экономики города.

Пространственное развитие Москвы по инерционному и реалистическому вариантам будет проходить в пределах существующих границ города, что увеличит нагрузку на его территорию из-за увеличения плотности населения и застройки.

Взаимосвязанность социально-экономического развития Москвы и Московской области диктует необходимость объединения усилий в развитии жилищного фонда этих субъектов Федерации, поскольку уже сейчас около 10% московского жилья строится в области.

Рост территорий кварталов жилой застройки в периферийной части Москвы происходит с одновременным распространением сплошной застройки на прилегающие к столице землях Московской области, особенно вдоль основных транспортных магистралей. Однородность застройки на границе «город-область» стирает контраст между центром и периферией, ранее существовавший между районами Москвы и первым поясом районов области (рис.10).

Анализ размещения территорий первоочередного освоения под жилищное строительство в Московской области, обозначенных в разработках проектных институтов города и области, свидетельствует о развитии агломерационных процессов в Московском регионе (рис.11).

Основными направлениями взаимосвязанного развития территорий Москвы и Московской области могут выступать:

- формирование новой системы расселения на базе наиболее перспективных с точки зрения экономико-географического положения и обеспеченности транспортными коммуникациями «центров роста»;
- проведение согласованной политики по развитию транспортной и инженерной инфраструктуры, в том числе формирование единой транспортной сети Московского региона;
- обеспечение комплексности застройки существующих населенных пунктов и новых городских образований с необходимыми объектами инфраструктуры и соблюдением баланса между местами проживания населения и местами приложения труда;
- резервирование природных и рекреационных территорий, обеспечивающих экологическую безопасность Московского региона;
- резервирование территорий для размещения объектов коммунального хозяйства;
- разработка стратегии использования сельскохозяйственных земель с учетом потенциальных издержек и продовольственной безопасности;
- разработку единого градостроительного плана застройки сопряженных территорий Москвы и Московской области;
- установление на всей территории единых московских стандартов уровня жизни, включая уровень заработной платы и пенсионного обеспечения;
- приведение нормативно-градостроительной документации двух субъектов РФ, определяющих, в частности, рекомендуемый уровень обеспеченности населения и территории объектами социальной, транспортной, инженерной инфраструктур к единому знаменателю.

Результатом осуществления приоритетных направлений социально-экономического и градостроительного развития региона станет формирование единой пространственной системы двух субъектов РФ, направленной на повышение качества жизни жителей Москвы и Московской области путем взаимовыгодного сочетания потенциалов данных территорий и сотрудничества по их освоению в сферах совместного использования природных ресурсов, в том числе территориальных и природно-рекреационных; охраны окружающей среды и историко-культурного наследия; совместного использования коммуникаций; производственной кооперации; социального сотрудничества и культуры.