ASM4_4

Крупнейшие российские мегаполисы Москва и Санкт-Петербург отличаются от других городов нашей страны еще и интенсивностью градостроительного развития, обусловленного растущей ценностью и дефицитом пригодных для капитального строительства территориальных (земельных) ресурсов, а значит, и инвестиционной привлекательностью этих ресурсов и объектов недвижимости в целом. Историческая, культурная и ландшафтная уникальность городской среды требует соответствующего уровня организации государственного управления территориальным развитием мегаполисов, при котором риски возможных планировочных ошибок сводились бы к минимуму.

При построении такой системы управления - и в первую очередь при территориальном планировании - должны учитываться как статусная многоаспектность мегаполисов (города федерального значения, субъекты РФ, выполнение столичных функций), так и особенности организации местного самоуправления. Например, Москва в отличие от Санкт-Петербурга не является городским округом, однако правовое регулирование разработки ее генерального плана осуществляется по нормам Градостроительного кодекса РФ для модели генплана городского округа.

Ситуация в сфере градостроительного управления резко обострилась в связи с реформированием федерального законодательства - принятием Градостроительного и жилищного кодексов РФ, внесением изменений и дополнений в Земельный кодекс РФ, в Федеральный закон о полномочиях органов власти субъектов РФ, о местном самоуправлении. При всей своей радикальности новые федеральные законы на поверку оказываются далеко несовершенными, о чем свидетельствуют многочисленные уже принятые и готовящиеся поправки к ним и постоянно переносимые сроки введения в действие ключевых норм. Не всегда новые законы учитывают и специфику мегаполисов, тем более в отсутствие концептуальной, функциональной и организационной увязки хода реформирования в области градостроительных и земельных отношений. Только такая увязка (реализация принципа урбанизма) позволит эффективно решить насущную и объективно сложную задачу адаптации системы публичного (государственного) управления территориальным развитием мегаполисов к изменившимся условиям земельного рынка (введение платности землепользования, разграничение госсобственности на землю, массовая оценка и приватизация земель, оборот земельных участков...

Главным же инструментом и основой управления урбанистическим развитием, безусловно, является территориальное (региональное) планирование (ТП), концептуально по-иному изложенное в новой редакции Градостроительного кодекса РФ. Новая трактовка, например, значительно осложняет увязку территориального развития Москвы и Московской области, а также актуализацию Генплана столицы и градостроительных планов развития ее частей.

Дело в том, что в развитых федеративных государствах континентальной Европы система территориального планирования построена так, что в ней по принципу "встречных потоков" и "согласованности решений" участвуют власти всех уровней. При этом не происходит никакого делегирования или пересечения полномочий, - просто обеспечивается установленная законом специальная процедура ТП.

Например, на региональном уровне, который является для ТП основным, сначала директивно "удовлетворяются" "верхние" государственные цели путем планирования использования территориальных ресурсов. Определяются цели законодательно установленными способами, обычно из решений территориальных и отраслевых планов верхнего уровня, из целевых программ, международных обязательств и так далее. После, в увязке с этим, а также с учетом муниципальных задач (поток "снизу") строятся и согласовываются варианты территориального плана, исходящие из собственно региональных целей развития с последующим обоснованием, выбором и легализацией лучшего варианта. Принятые на верхнем уровне планировочные решения в обязательном порядке детализируются на основании требований оптимизации плана.

Другой подход принят в Градостроительном кодексе РФ. Вместо того чтобы детально прописать процедуру комплексного ТП в законе, внести необходимые изменения и дополнения в специальные федеральные законы о полномочиях органов власти в этой сфере, авторы кодекса поставили во главу угла принцип "не пересечения" указанных полномочий уровней властей. Теперь, согласно Кодексу, на каждом уровнем власти самостоятельно планируется территориальное развитие для своих нужд - независимо от наличия плана верхнего уровня. Даже если такой план и существует, директивой он не считается.

Посмотрим, что это означает, например, для Москвы. Планирование размещения и развития объектов федерального значения и собственности для реализации федеральных нужд, в том числе необходимых для выполнения городом столичных функций, теперь осуществляет не Правительство Москвы, а Минрегион России как уполномоченный федеральный орган в области ТП в составе "генеральной" схемы (1). В компетенции Правительства Москвы оставлена лишь возможность давать в составе генплана столицы свои предложения, носящие для "федералов" исключительно рекомендательный характер. Понятно, что комплексности территориальному плану такая технология не добавит.

В настоящее время Правительством Москвы утверждена программа актуализации Генплана города на 2006-2008 годы. Фактически поставлена задача разработки нового Генплана на срок до 2025 года. Следуя логике Градостроительного кодекса, теперь необходимо дожидаться, когда будет утвержден указанный федеральный территориальный план, однако ни сроков, ни порядка его разработки Правительство РФ пока не установило.

Другая, едва ли не более сложная проблема, - увязка документов ТП Москвы и Московской области. Эта увязка, к сожалению, теперь не может напрямую осуществляться через разработку единого территориального плана столичного региона или проекта пригородной зоны Москвы (возможность их разработки, представленная предыдущей редакцией Градостроительного кодекса, была упущена). Отсутствие данных документов ТП уже сейчас приводит к различным планировочным неувязкам, прежде всего на столичной меже, а главное - на многие годы может ограничить территориальное развитие города в его теперешних границах, что не совпадает с тенденциями в мировой практике планирования территориального развития мегаполисов (вспомним знаменитый план "большого" Лондона, региональные планы Парижа, Берлина, других европейских столиц).

Правительство Московской области в конце прошедшего года одобрило основные положения схемы своего Территориального планирования и направило их на согласование в Правительство Москвы. По оценкам специалистов, интересы столицы в областной схеме учтены далеко не лучшим образом. Это и понятно: узаконенная автономия разработки и узость механизма согласований невольно обостряют конкуренцию территориальной политики смежных регионов, приводя к неувязкам и провоцируя конфликтные ситуации. Аналогичные проблемы возникают при территориальном развитии Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Несколько смягчает жестко дифференцированный подход к ТП статья 27 Градостроительного кодекса РФ, дающая возможность всем уровням власти (в строго ограниченных случаях, в частности при обоснованной необходимости размещения или развития экстерриториальных по своему статусу объектов капитального строительства) осуществлять совместную подготовку документов ТП при согласии смежной стороны на поступившее инициативное предложение через создание совместной комиссии. Комиссия разрабатывает, по сути, единый план, который после одобрения учитывается каждой стороной автономно при разработке своего территориального плана.

В создавшейся правовой ситуации не остается ничего лучшего, как максимально использовать возможности статьи 27 Градостроительного кодекса РФ (2). Осознав это, Правительство Москвы, хотя и с годичной задержкой, такую попытку предприняло, направив соответствующие предложения в адрес Председателя Правительства РФ и Губернатора Московской области.

Для лучшего учета специфики условий Москвы как мегаполиса параллельно с подготовкой к утверждению Правительством РФ положения о порядке совместной разработки документов ТП целесообразно, чтобы Правительства РФ, Москвы и Московской области совместно обеспечили подготовку соответствующего фрагмента "генеральной" схемы ТП, Генплана Москвы и схемы на основе пилотного проекта территориального плана (схемы) развития столичного региона, включающего также и отдельные части соседних с Московской областью регионов, с выделением пригородной зоны Москвы как зоны особого режима территориального управления. Реальные предпосылки для этого имеются. Например, администрация Владимирской области подтвердила свое согласие на участие в такой работе. Таким образом, уже сейчас становится все более очевидной необходимость концептуального переосмысливания содержания и методических основ ТП, с учетом обеспечения комплексности плана, взаимосвязи со стратегическим социально-экономическим (2) и отраслевым планированием и прогнозированием (в том числе с землеустройством).

Процедура разработки документов ТП должна быть четко и полно прописана соответственно в федеральных и региональных нормативных правовых актах (прежде всего, в законах), предусматривая и раскрывая различные аспекты и этапы ТП, в частности, взаимоувязанную систему реализации, мониторинга и актуализации документов, возможность учета стоимости земель при выборе лучшего варианта.

Более глубокое реформирование системы ТП на основании опыта развитых европейских стран предполагается осуществить путем последовательного вычленения системы регионального планирования в самостоятельную отрасль хозяйственной деятельности.

Второй составной частью современного градостроительства является система регулирования, обеспечивающая реализацию документов Территориального планирования. Применительно к ней радикальным шагом может быть принципиальное изменение содержания и методологии проектирования с обеспечением увязки как с городским землеустройством в части проектирования планировочного размежевания территорий, так и с собственно градостроительной регламентацией-"зонированием". При этом разделы размежевания и зональные регламенты включаются в состав документации по планировке территории и утверждаются как местные нормативные правовые акты. Проекты размежевания-застройки в свою очередь разрабатываются с учетом обеспечения гарантий собственникам объектов недвижимости, исходя из принципа "точечной регламентации" только для территорий, запланированных генпланом интенсивного развития города (поселения, городского округа). Именно такой подход, например, успешно практикуется в Германии. Примечательно, что его элементы применялись и в России конца XIX - начала XX веков.

Таким образом, технологию тотального зонального регулирования, весьма сложную и запутанную, которая несвойственна европейской практике и чужда российской правовой и судебной системе, адекватно и без потерь темпа реформирования системы формирования недвижимости предлагается заменить на систему точечной разработки указанных документов. Кроме всего прочего, этим решается актуальная задача адресного "приписания" градостроительных регламентов к заранее распланированным земельным участкам того или иного типа. За счет этого реализация предложения может дать существенный эффект и в рамках национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России".

Следующей управленческой задачей является развитие информационных систем обеспечения урбанистической деятельности на основе государственного кадастра объектов недвижимости. Конструирование таких информационных систем должно исходить из перспективы уточнения предмета градостроительной деятельности (см. ниже), а также из требования разграничения статусов информационной и кадастровой системы с исключением дублирования сведений. В частности, в этом отношении весьма ценен опыт Санкт-Петербурга по созданию системы государственного планирования города.

необходимо будет воссоздать, а далее и совершенствовать системы контроля и урбанистического мониторинга - как базовые элементы в принятии управленческих решений. При этом, опять же, можно опираться на дореволюционный российский опыт функционирования строительной полиции, обеспечивающей контроль за исполнением норм соседского права, а также на передовую отечественную (не исключая советский период) и зарубежную практику осуществления контроля в области ТП.

Еще один важный управленческий вопрос, не регулируемый сегодня ни земельным, ни градостроительным законодательством - введение элементов координации и мотивации (льготы, преференции и другое). В его решении на территориях мегаполисов целесообразно внимательнее присмотреться к московскому опыту.

Наряду со структурными преобразованиями синхронно должно осуществляться совершенствование системы обеспечения управления урбанистическим развитием мегаполисов, главным звеном которой является правовое регулирование. Основной задачей федерального уровня с учетом статуса законодательства здесь является уточнение предмета собственно градостроительного законодательства, включающего две составляющие: разработку территориальных (генеральных) планов развития урбанизированных территорий и систему их реализации. Естественно, с принятием предлагаемого специалистами федерального закона о ТП структура Градостроительного кодекса РФ изменится, так как объем кодекса в этой части уменьшится. В свою очередь, есть прямой практический смысл дополнить содержание Градостроительного кодекса нормами, обеспечивающими применение таких "земельных" инструментов реализации урбанистических решений как, например, резервирование и изъятие земельных участков, их "вынужденное" приобретение и ограничение в обороте при условии взаимоувязанного развития этих норм (3).

В случае если реформирование системы градостроительного регулирования пойдет по предложенному типу, необходимым будет принятие (по примеру Германии) постановления федерального Правительства, регулирующего порядок регламентации застройки земельных участков, на основе которого в итоге будут разрабатываться проекты размежевания-застройки. Все это предполагает возможность регионального правового регулирования, в том числе в городах-мегаполисах.

Безусловно, одновременно должно быть осуществлено и совершенствование организационно-управленческих схем с необходимым научным и ресурсным обеспечением. В реальных российских условиях - это нелегкая задача в силу ведомственной разобщенности и объективной консервативности органов, ответственных за развитие градостроительства и регулирование земельных отношений. На первых этапах необходимо развить московскую практику создания коллегиальных штабных органов (городская и окружные комиссии земельно-градостроительной направленности). Радикальное и системное решение возможно в увязке с завершением административной реформы.

1. В силу масштабности территории РФ очевидной становится необходимость вычленения неких региональных фрагментов-врезок, в том числе - на территорию г. Москвы, иначе даже самые крупные планируемые объекты на графических материалах "генсхемы" не будут читаться.

2. Очевидно, что в готовящихся поправках в Градостроительном кодексе РФ необходимо как минимум вводить обязательность совместной подготовки документов Территориального планирования для городов-мегаполисов.

3. Уместно заметить, что феномен принятия земельных кодексов, кроме России, присущ лишь отдельным странам постсоветского пространства. В развитых зарубежных странах, как указано выше, действуют кодексы урбанистического типа.