ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

О. С. Вершинина, профессор, доктор технических наук
И. В. Захаров, почетный строитель России, председатель Московского отделения общероссийского общественного фонда «Центр качества в строительстве» Госстроя РФ
В. Р. Вершинин, руководитель юридической консультации строителей ТЕХНОПРОЕКТ-ЮКС

№ 4 за 2003  год

Электронная версия научно-популярного журнала "Архитектура и строительство Москвы".
Выходит 6 раз в год.

Содержание номера:

В.И.Ресин
Строительная отрасль: 15 лет созидания

Я. Ш. Каждан
Иван Васильевич Ламцов

О. С. Вершинина, И. В. Захаров, В. Р. Вершинин
Государственный контроль градостроительной деятельности

«Золотое сечение-2003

Г. В. Есаулов
Сессия РААСН-2003. Казань

Итоговый документ научной части сессии Общего собрания РААСН-2003

А.В.Фирсова
Учитель

О.Л.Емельянова
Воспоминания о Жолтовском

Р. И. Тевосян
Таинственность бытия

Краткая история вопроса

В результате реформ, разрушивших вертикали тоталитарного контроля, Россия оказалась в ситуации, когда не существует адекватной общегосударственной контрольной системы, ориентированной на новые демократические задачи. Но разрушение контрольной системы началось гораздо раньше.
До 1958 года (на основании положения о Министерстве государственного контроля СССР, 1951) госконтроль имел право направлять должностным лицам министерств, ведомств, предприятий, организаций и учреждений обязательные для них указания о предоставлении в сроки, установленные представителями госконтроля, объяснений по вопросам, связанным с проверками и ревизиями. Министерство госконтроля имело право давать предприятиям и учреждениям обязательные для них указания об устранении вскрытых нарушений, извещая об этом руководителей соответствующих министерств и ведомств, что являлось одним из действенных способов контроля.
Комитет народного контроля СССР и республиканские комитеты народного контроля имели право:
- налагать на виновных взыскания (выговор, строгий выговор);
- производить денежные начеты на тех должностных лиц, которые своими действиями причиняли материальный ущерб государству;
- отстранять от занимаемых постов должностных лиц за срыв выполнения решений правительства, грубое нарушение государственной дисциплины и другие серьезные упущения в работе;
- направлять в органы прокуратуры материалы о хищениях, злоупотреблениях и других преступных действиях должностных лиц. тов, развитии малых и средних городов, сельских на селенных пунктов, а также на международном опыте ведения и регулирования градостроительной деятельности. Составляющими элементами государственной градостроительной политики являются определение основополагающих принципов территориального развития Российской Федерации, организация разработки градостроительной документации федерального уровня, законодательное и нормативное правовое обеспечение градостроительной деятельности, инженерная защита территорий городов и поселений от опасных природных процессов, международное сотрудничество в этих сферах.

Достижение цели ГКГД обеспечивается реализацией контроля за:
- законностью, целесообразностью, полнотой, свое временностью принятия градостроительных решений;
- законностью и целесообразностью инвестиционных градостроительных проектов и программ;
- сохранением и использованием объектов историко-культурного наследия;
- соблюдением правил землепользования в соответствии с градостроительным регламентом;
- охраной земель историко-культурного назначения;
- охраной окружающей среды на стадиях разработки, согласования и утверждения градостроительной документации, подготовки, осуществления и использования объектов градостроительной деятельности.
Эти основные задачи, представленные в агрегированном виде, должны реализовываться субъектами ГКГД в соответствии с их компетенцией. Детализация их обусловлена распределением задач между исполнителями - субъектами ГКГД.
Анализ системы и действующего законодательства по функциям контроля градостроительной деятельности и полномочиям органов исполнительной власти РФ5-20 выявил следующие недостатки данной системы:
1.Отсутствие системообразующего органа контроля над деятельностью самих контролирующих органов. В связи с упразднением Министерства строительства РФ - системообразующего органа контроля градостроительной деятельности - на Госстрой РФ возложены одновременно контрольные, разрешительные (лицензирование, сертификация строительной продукции), исполнительные и нормотворческие функции в области градостроительной деятельности.
2. Дублирование действующими органами контроля своих функций. Так, территориальные органы Госархстройнадзора Госстроя РФ и территориальные органы управления охраны памятников истории и культуры Министерства культуры РФ осуществляют контроль за реставрацией, охраной и использованием объектов культурного наследия.
3. Отсутствие четкой координации между существующими звеньями действующей системы ГКГД. Органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления зачастую принимают нормативные акты, не соответствующие общим федеральным принципам градостроительной деятельности в РФ. Поэтому они не связаны с территориальными контролирующими органами Госстроя РФ в единую систему ГКГД 22.
4. Неэффективность ГКГД. Если рассматривать ГКГД как законодательно установленную деятельность органов государственной власти по контролю за соблюдением градостроительного законодательства, то такая деятельность органов власти крайне неэффективна ни на федеральном, ни на региональном, с тем более на муниципальном уровне. Можно привести множество примеров нарушения градостроительного законодательства в результате неэффективности ГКГД. Факты катастрофических последствий таких нарушений - аварии зданий и сооружений, необратимые изменения экологии в зоне градостроительства, безвозвратная потеря объектов культурного наследия и замена их на копии из монолитного бетона в угоду частным инвесторам, нарушение режима охраны земель историко-культурного назначения - приводятся в отчетах контрольных органов, Госархстройнадзора и лицензионных органов Госстроя РФ, в средствах массовой информации.
5. Отсутствие единой системы правовой и норматив ной базы. В Российской Федерации существует бо лее 60 законов, указов, постановлений, в которых регулируется контрольная деятельность. Однако эти нормы нередко не только не разъясняют и не облегчают взаимоотношения между контрольными органа ми и объектами контроля, а зачастую вносят элементы хаоса и дезорганизации или* не охватывают целые области градостроительной деятельности, оставляя их вообще вне всякого контроля со стороны власти.
6. Отсутствие концепции ГКГД как системы общепринятых в государстве взглядов на цели, способы, формы и задачи ГКГД. По аналогии с концепцией Государственного финансового контроля этот документ должен быть согласован и утвержден на самом высоком уровне.
Таким образом, существующая в стране система ГКГД в полной мере не выполняет своего назначения и нуждается в совершенствовании.
Обоснование проектируемой структуры ГКГД
Функционирующие в настоящее время в России органы ГКГД инкорпорированы в систему государст венной власти в соответствии с необходимостью соблюдения баланса полномочий ее ветвей (исполни тельной, законодательной и судебной). Формирование проектируемой структуры ГКГД произведено в несколько этапов, а именно:
1. Выявлен и определен круг вопросов, для решения которых формируется система органов ГКГД, опре делены цели ее создания в соответствии с политикой государства.
2. Определены основные задачи, необходимые для достижения поставленной цели ГКГД.
3. Однотипные задачи объединены в группы и на их основе сформированы структурные единицы (звенья) системы, специализированные на выполнении этих задач (при этом учтен принцип разделения властей, функции и роль каждой ветви власти в контроле).
4. Разработаны схемы взаимоотношений, определены цели, задачи, функции, права и ответственность для каждой структурной единицы (органа ГКГД), все это документально закреплено в соответствующих нормативно-правовых актах.
5. Из вышеуказанных структурных единиц сформировано единое целое - система органов ГКГД, определен оргстатус каждого органа в их системе и общей системе государственных органов, определен механизм координации разрозненных усилий органов ГКГД (регулирующего органа), проведен анализ документального закрепления специального правового акта о системе органов ГКГД.
6. Произведена интеграция системы органов ГКГД с другими звеньями системы управления государством.
Организационно-структурная основа системы ГКГД нам представляется двухуровневой:
- 1-й уровень - «ядро» структуры включает в себя органы ГКГД (локальные ЦО - центры ответственности) и координирующий их орган (координационный ЦО), а также иные, непосредственно связанные с ними организации;
- 2-й - «периферия» структуры - все иные государственные органы и их аппараты, законодательно наделенные контрольными функциями как составной частью непосредственных управленческих обязанностей.
Учитывая масштабы и необратимость последствий нарушений градостроительного законодательства для государства в качестве системообразующего органа предложено задействовать существующее Главное контрольное управление при Президенте РФ, создав при нем комитет контроля градостроительной деятельности с функциями главного контролера. Данный комитет осуществляет по предложенной схеме внешний контроль в отношении самих органов контроля. Таким образом, предлагается восстановить системообразующий орган ГКГД. Через институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах осуществлять контроль над нормотворчеством и правоприменительной практикой в области градостроительной деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
В России ГКГД осуществляется в установленном порядке (тем или иным образом) многими органами государственной власти и управления в соответствии с их компетенцией. Но основная роль при этом все же отведена регламентированной законодательством
деятельности специальных государственных контрольных органов, разграниченных в проектируемой системе ГКГД в соответствии с их компетенцией.
В данном аспекте можно различать:
1. Органы ГКГД общей компетенции. Они осуществляют контроль в отношении достаточно широкого круга объектов и вопросов согласно сферам своей деятельности (Правительство РФ).
2. Органы ГКГД отраслевой компетенции. Они осуществляют контроль в конкретных отраслях (в некотором смысле термин «отраслевой контроль» синонимичен термину «ведомственный контроль»). В большинстве своем - это органы ГКГД в составе федеральных и республиканских министерств, ведомств и иных органов государственной власти и управления, осуществляющие ГКГД в определенных отраслях или видах деятельности (федеральные министерства).
3. Органы ГКГД межотраслевой компетенции. Они контролируют определенные сферы градостроительной деятельности объектов контроля вне зависимости от их отраслевой принадлежности (Госстрой РФ, Госстандарт РФ).
4. Органы ГКГД специальной компетенции. В принципе они также осуществляют контроль вне зависимости от отраслевой принадлежности его объектов, но их контроль ограничен, то есть носит узконаправленный характер (Федеральный горно-промышленный надзор).
Следует отметить, что в современных условиях ГКГД можно охарактеризовать как довольно сложную систему, состоящую из следующих элементов:
- организационные структуры (включая их. звенья - центры ответственности (ЦО), статус и порядок взаимосвязей последних);
- методологическая основа (определения понятий, цели, задачи, принципы, требования, виды ГКГД и т.д.);
- нормативно-правовая база, методическое обеспечение;
- научно-исследовательская и учебная базы, кадровое обеспечение;
- материально-техническое и финансовое обеспечение (в том числе финансовые ресурсы, соответствующие условиям работы, техника, помещения);
- информационно-коммуникационная инфраструктура (информационное обеспечение, система коммуникаций).
Авторы особое внимание уделили нормативно-правовой подсистеме ГКГД, ответственной за качество контроля. В целом система нормативно-правовых актов ГКГД (или его нормативно-правовая база) нам представляется 4-уровневой.
Как видно по аналогии с финансовым правом3, в принципе можно говорить об отдельной подотрасли градостроительного права - контрольном праве, или праве ГКГД.

Процессный подход (или концепция системы процедур в соответствии с ГОСТ Р ИСО 9000-20001) является важным направлением совершенствования ГКГД, так как обеспечивает его комплексную и системную регламентацию.
При формировании нормативной базы ГКГД должны быть четко сформулированы:
- терминология и понятийный аппарат ГКГД;
- методология ГКГД (цели, задачи, принципы и т.д.);
- организационная структура системы ГКГД;
- органы правового регулирования ГКГД, их права и обязанности;
- субъекты права ГКГД;
- предмет, отношения регулирования, цели и задачи системы нормативно-правовых актов (законодательства) ГКГД;
- основные источники права ГКГД (нормативно-правовые акты) и уровни нормативно-правового регулирования;
- порядок построения системы нормативно-правовых актов ГКГД, ее структура (части, разделы, подразделы, их расположение в определенной последовательности) и содержание;
- порядок систематизации нормативно-правовых актов ГКГД;
- основные направления взаимодействия правовых актов ГКГД с актами иных подотраслей (сфер) административного права, а также с другими отраслями права.
(Виды и структура коммуникаций: по месту возникновения, по направлению, по способу возникновения; информация - как фактор оптимизации системы госконтроля.)
В качестве такого системообразующего звена авторами по аналогии с системой государственного финансового контроля4 предложен Закон о системе
государственного контроля градостроительной деятельности (далее Закон).
Принятие Закона по сути ознаменует собой начало формирования комплексной системы законодательных и нормативных актов ГКГД современных условиях построения развитого демократического правового государства. Закон как минимум обеспечит «уравнивание правах» норм ГКГД с нормами других отраслей права (например, административного), повысит статус норм ГКГД, поставив правовые акты ГКГД на одну ступень с иным законодательством (то есть правовыми актами иных сфер государственного управления, которые изначально формировались на основе федеральных законов). Это обстоятельство имеет очень важное значение и при разрешении правовых коллизий и противоречий действующего законодательства, споров с участием органов ГКГД (например, в отношении вынесенных ими решений по проверкам).
Но следует особо подчеркнуть, что данный Закон, очерчивая концептуально правовое пространство ГКГД, должен в полной мере учитывать все экономические и социально-политические условия, сложившиеся в стране в настоящий момент. Закон должен положить правовое начало развитию отечественного ГКГД, переходу его на качественно иной уровень, отвечающий потребностям современного государственного управления, установкам государственной политики. При этом основная цель Закона - установление нормативно-правовой основы (фундамента) функционирования, развития и совершенствования системы ГКГД в Российской Федерации и ее субъектах в целях сохранения и эффективного использования национальной собственности и роста благосостояния граждан.
Какие же вопросы ждут своего решения и соответственно должны быть отражены в Законе?
Далее представлена структура предполагаемого Закона. В нем должны учитываться особенности ГКГД как за федеральными объектами недвижимости, так и за объектами недвижимости субъектов РФ и муниципальных образований. В приложениях к данному Закону целесообразно привести «Перечень терминов и определений», где будут интерпретированы основные понятия ГКГД. Кроме того, нормативно-правовая база ГКГД (существующие акты, предлагаемый Закон и обеспечивающие его нормативные акты ГКГД) должна своевременно корректироваться в соответствии с изменяющимися условиями и современным законодательством.

Структура Закона о системе государственного контроля градостроительной деятельности
( Основные главы Закона и освещаемые в отдельных статьях вопросы)

Общие положения

- Сфера применения закона.
- Законодательство Российской Федерации в области ГКГД.
- Цели и задачи Закона, определения основных понятий (понятия ГКГД, его отдельных видов и пр.), сущность, значение, функции, цели и задачи, элементы системы ГКГД.

Принципы ГКГД

- Принципы государственной политики в области ГКГД.
- Принципы, требования, критерии эффективности ГКГД.

Классификация видов ГКГД

- Перечисление по следующим классификационным признакам: типы, формы (в том числе определения понятий ревизии, проверки и т.д.), методы (методические приемы), субъекты, объекты, предметы, органы и т.д.

Государственный контроль ГД

-Субъекты, объекты, предметы (их расширенное описание).

Основные главы Закона

- Методы осуществления ГКГД.
- Правовые основы организации ГКГД.
- Межведомственный координационный орган по ГКГД.
- Полномочия федеральных органов исполнительной власти в области ГКГД.
- Специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области ГКГД.
- Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в области ГКГД.
- Право доступа к информации.
- Обязанности участников ГКГД по предоставлению информации для контроля градостроительной деятельности.
- Обязанности федеральных органов исполнительной власти в отношении предоставленной информации.
- Внутрифирменные системы контроля градостроительной деятельности в организациях.
- Сертификация систем менеджмента качества контроля градостроительной деятельности.
- Государственная экспертиза градостроительной деятельности.
- Общие требования к порядку выдачи, оформления, приостановления действия лицензии или разрешения и аннулирования лицензии или разрешения на градостроительную деятельность.
- Автоматизированная система учета результатов ГКГД.
- Обеспечение заинтересованных лиц информацией по вопросам ГКГД.
- Получение информации о причинах принятого решения, действия (бездействия).
- Опубликование нормативных правовых актов в области ГКГД.
- Информация о нормативных правовых актах в области ГКГД.
- Международное сотрудничество Российской Федерации в области ГКГД.
- Цели и формы международного сотрудничества РФ в области ГКГД.
- Ответственность за нарушение законодательства РФ в области ГКГД.
- Нарушение законодательства Российской Федерации в области ГКГД.
- Ответственность должностных лиц, организаций и граждан за нарушение законодательства РФ в области ГКГД.
- Ответственность организаций за нарушение законодательства РФ в области ГКГД.
- Обжалование решений и действий (бездействия) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Органы ГКГД

- Органы ГКГД (в том числе орган координации) федерального и регионального уровня; их статус, правовые основы деятельности; порядок образования (создания), реорганизации и ликвидации, финансирования; сферы деятельности (направленность) основных органов ГКГД, их структура, взаимоотношения, регламентация, образуемые ими объединения, права (полномочия), обязанности и ответственность (обобщенно);,поря-док назначения руководителей основных органов ГКГД; основные моменты (параметры) взаимодействия с органами власти и управления (в том числе с иными контролирующими и правоохранительными органами, органами государственной безопасности и т.д.), органами иных государств и международными организациями (в плане рабочих контактов), аудиторскими организациями, системами внутреннего (в том числе ведомственного) контроля хозяйствующих субъектов, общественными организациями и гражданами; права и обязанности организаций и должностных лиц по взаимоотношениям с органами ГКГД (право обжалования выводов контролеров в соответствующих инстанциях, обязанность давать письменные отзывы на выводы контролеров, предоставлять отчеты о принятых мерах по устранению нарушений, ответственность за невыполнение или не надлежащее выполнение требований органов ГКГД или их должностных лиц и др.).

Нормативно-правовое обеспечение ГКГД

- Система нормативно-правовых актов, ее уровни, принципы формирования содержания и порядок утверждения актов разных уровней, характер обязательности выполнения и т.д.

Стандартизация ГКГД

- Система процедур ГКГД, Кодекс профессиональной этики (здесь также должна быть отмечена обязательность разработки и принятия определенными органами ГКГД внутренних документов, устанавливающих этические нормы и принципы профессиональной деятельности). Цель и задачи профессиональных стандартов и этических правил (правил поведения), порядок их разработки, введения в действие и обеспечения соблюдения, структурированное (по разделам и т.п.) перечисление стандартов и этических правил, организационные и методологические вопросы осуществления контроля. Требования к порядку проведения, периодичности, срокам контроля.

Информационные системы ГКГД

- Информационные системы, технологии передачи данных, коммуникации, техническое и прочее обеспечение и т.д.

Социально-правовые гарантии работников ГКГД

- Социально-правовой статус, оплата труда, социальное обеспечение, обеспечение безопасности (охрана, организационные мероприятия, технические средства защиты), профессиональная защищенность и т.д.

Научно-исследовательская база ГКГД

- НИИ, новейшие технологии ГКГД, научная инфраструктура ГКГД.

Учебная база и кадры ГКГД

- Учебные заведения, подготовка и переподготовка кадров, профессиональное развитие, самосовершенствование, обмен кадрами и т. д.3

Заключительные положения

- Вступление в силу настоящего Федерального закона.
Настоящая статья нацелена на создание в России системы ГКГД. Эту актуальнейшую задачу необходимо решать всем специалистам в области градостроительной деятельности: государственным контролерам, научным работникам, преподавателям.

1Материалы Всероссийской конференции
2«Градостроительная деятельность на современном этапе и перспективы ее развития» под эгидой Госстроя РФ. Москва. 15 июня 2001 года. Традостроительный кодекс РФ. Статья 22. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительства. Статья 23. п.1. Предметы ведения местного самоуправления в области градостроительства.
Статья 65. Контроль за осуществлением градостроительной деятельности.
3Бурцев В. В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. М, 2002.
4Кочерин Е. А. Контроль как функция управления. М. Знание, 1982.
5Конституция РФ. Статья 72.1, статья 12, статья 115.1.
6ФЗ. Об общих принципах организации законодательны: ( представительных ) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Статья 21.
7ФЗ. Об общих принципах организации местного самоуправления. 1
Статья 6. Предметы ведения местного самоуправления. Статья 29. Муниципальная собственность.
8ФКЗ. О Правительстве РФ. Статья 4. Деятельность Правительства Российской Федерации по организации исполнения законов и иных правовых актов.
9Постановление Правительства РФ от 24 ноября 1999 г. № 1289. Положение о Государственном комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Госстрой РФ). П.7. Извлечение.
10Положение о Государственном комитете Российской Федерации по стандартизации и метрологии. П.6. Извлечение (утверждено постановлением Правительства РФ от 7 мая 1999 г. № 498).
11Положение о Министерстве имущественных отношений РФ. П.6. Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2002 г. № 377. Извлечение.
12Положение о Министерство культуры РФ. Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июня 1997 г. № 679. П. 6. Извлечение.
13ФЗ. Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации. Статья 10.
14Положение о Министерстве здравоохранения РФ. Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2002 г. № 284. П.6. Извлечение.
15ФЗ. О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Статья 50. Права должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор. Извлечение.
16Положение о Министерстве природных ресурсов РФ. Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2000 г. № 726. П. 6. Извлечение.
17ФЗ. Об охране окружающей среды. Статья 65. Государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль).
18Положение о государственном земельном контроле. Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 833.
19Земельный кодекс РФ. Статья 71. Государственный земельный контроль.
20"Положение о федеральном горном и промышленном надзоре России. Утверждено постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2001 г. № 841. Статьи 1,5. Извлечение.
21Обзор градостроительства. Интернет информация по пяти ведущим странам. Обзор. Санкт-Петербург, 2003.

223акон о защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве 25 июня 1997 года №28-51.
23Обзор градостроительного законодательства по федеральным округам РФ. Интернет информация. 2003.